鄉鎮分局開創基層國土資源管理工作新局面

懷化試點設立國土鄉鎮基層分局，絕不是簡單意義上的重合和重復，而是從量到質上的變化，實現了1+1大于2的歸集效應。

在近年來的實際工作中，國土資源管理面臨的形勢越來越復雜，工作任務也越來越重。相對的，國土資源部門職能職責也在不斷加強，原有的鄉鎮國土所作為國土資源管理事業這棟大廈的“基腳”，已有了重負難當的趨勢。為此，懷化國土資源部門積極求變，對原一鄉一所的基層國土資源管理模式，進行了廣泛而富有成果的有益探索。該市在全省首開先河，于2005年10月25日整合朗江鎮周邊各國土所力量組建全市第一個基層分局——朗江分局進行試點。在取得階段性成果的基礎上，又于2010年1月31日掛牌成立了堡子分局。國土資源鄉鎮分局的設立，開創了基層國土資源管理工作新的局面。

新形勢派生的產物

懷化國土資源部門按照“有一處辦公用房、有一臺電腦、有一部辦公電話、有一輛執法監察車輛、有一組檔案專柜、有一套規范的管理制度”的“六個一”標準，通過整合會同縣朗江、青朗、蒲穩、漠濱四個鄉鎮國土所人員及資產，首先設立朗江分局。該分局共有干部職工15人，建有一個黨支部，下設辦公室、用地耕保股、地環地礦股、監察中隊和財務股5個股室，負責246平方公里轄區內38個村、1個居委會、448個村民小組、4.32萬人的國土資源規劃、管理、保護、合理利用和測繪工作。分局推行機關管理模式，周六、周日和節假日實行值班制，并向轄區各鄉鎮派駐一名專職國土資源管理員處理日常事務。

在懷化市逾三百個鄉鎮中，之所以單單選擇會同縣朗江等四個鄉鎮進行體制改革試點是有其具體考慮的：1990年朗江電站開工建設，朗江、青朗兩個鄉鎮的8村49個組成為淹沒區，移民搬遷給土地管理工作帶來了巨大壓力。加上漠濱、蒲穩等鄉鎮盛產黃金，違法占地、非法采礦等違法行為屢禁不止。土地違法犯罪的嚴峻形勢與鄉鎮國土所在執法和管理工作中的勢單力薄形成了強烈反差。調研組了解到，成立朗江分局前，朗江等四鄉鎮國土所的工作人員多則4～5人，少則2～3人，力量相對薄弱，難以勝任日趨復雜的國土資源管理工作。加之國土所管理相對松散，平時下村后無人值班，只有趕集日才開門辦公，群眾戲稱為“趕集干部”，群眾辦事找人難，意見大，很難全面、準確地掌握土地管理的信息，對突發事件和棘手違法案件的查處力不從心。針對這種狀況，懷化市國土資源部門痛下決心，將探尋破除鄉鎮國土資源管理體制弊端的第一劑猛藥用在了移民任務重、土地、礦產違法犯罪案件發案多的朗江等四個鄉鎮，撤銷原有的國土所，進行人員和機構的重組，組建副科級框架的朗江分局，給予其一定的管理、執法和審批權限。

1+1大于2的歸集效應

懷化市國土資源部門將朗江、青朗、蒲穩、漠濱四個鄉鎮原國土所進行整合撤并組建成朗江分局，將堡子、金龍、馬鞍、肖家、寶田5個鄉鎮的國土所整合撤并為堡子分局，卻超出了1+1等于2的常理，實現了1+1大于2的歸集效應。這種從體制進行的整合和歸集，絕不是簡單意義上的重合和重復，而是從量到質上的變化。

調研中，有幾組數據給調研人員留下了深刻的印象。

第一組數據是：成立朗江分局之前，朗江等四鄉鎮每年的土地、礦產違法案件發案數為70余起，2005年10月朗江分局成立至2006年10月，整整一年，分局轄區內土地、礦產違法案件僅為8起。

第二組數據是：朗江分局僅成立一年時間，就已查處解決好了36起歷年遺留的違法用地案件，使10余起有可能發生的違法用地和采礦事件消除在萌芽狀態中。

第三組數據是：2009年至2011年，朗江分局轄區連續三年國土違法案件控制在5起以下。這來自檔案的三組數據概要地說明，朗江分局的運作已經凸顯出較好的社會效益和經濟效益，應當說，分局的成立，是國土資源管理的雙贏舉措。

保護、合理利用和開發土地、礦產資源是我國的一項基本國策。這一國策的落腳點在鄉鎮、村組。理順和改革鄉鎮國土資源管理體制，事關基本國策的落實和執行。目前已全面開展工作的朗江分局和堡子分局，從規范管理入手，制訂了一系列相關的規章制度，如服務承諾制、首問責任制、過錯責任追究制、上班簽到制、值班制、建設用地報批內部審查辦法和駐鄉留守人員管理辦法等，徹底改變了過去群眾找人難、辦事難的被動局面，上班拖拉、辦事推諉、收錢不開票或者開白條的現象得到有效遏制。同時，兩個分局通過建立崗位目標管理考核機制，增強了干部職工的工作責任感，使分局的整體服務功能得到有效發揮。分局根據市局、縣局的要求，對縣局與分局簽訂的崗位目標考核管理指標，結合分局實際進行量化細化，層層分解到各股室，并與各股室簽訂責任狀。做到千斤重擔人人挑，個個肩上有指標。調研中，朗江分局工作人員李光明表示：“分局成立后，不僅有規范的管理制度，對各項工作的督促檢查落實也抓得相當緊，一環扣一環，獎懲兌現，上自由班，拖拉散慢已經行不通了。這種新的管理模式一方面給我們以壓力，別一方面也促使全體工作人員不斷學習和精通業務，帶著一種崇高的責任感和使命感去面對每天的工作，壓力反過來變成了動力。”

調研組注意到，成立分局直接受益的是老百姓。朗江鎮凱頭村十組村民劉良軍算了一筆帳：以前辦一個宅基地審批手續，要到鄉國土所申報，來回得跑幾趟，還得到縣國土資源局去審批，來回路費不下百元，還耽誤時間。現在可以到分局辦妥一切手續，既方便也快捷，可以說省時省力又省錢。朗江鎮楓木村佘秀娥大嬸說的更直白：“成立分局，不存在找人難了，辦事的效率也提高了，省時又省錢，真是替老百姓辦了一件大好事。”

在改進工作作風、提供優質服務方面，朗江分局推行矛盾糾紛調解“一三七工作法”，成為一大工作亮點。即一般性糾紛1天內解決，不出組；較為復雜糾紛3天內解決，不出村；重大疑難糾紛7天內解決，不出鄉鎮。同時，堅持以“三心”即接待熱心、解答耐心、解決誠心為原則，做到群眾來信來訪有記錄，受理有回音，處理有結果。2011年，一分局成功調處土地矛盾糾紛13起，全年無因調處不力引起的土地矛盾糾紛激化。此外，朗江分局成為在建的懷化市重點項目托口水電站的排頭兵，在大規模移民搬遷工作中發揮了重要作用。2012年8月，朗江分局工作人員全體出動，連續5天頭頂烈日、冒著酷暑前往托口電站朗江庫區東城新集鎮場坪和朗江新集鎮場坪，與市、縣移民工作組一道，為移民群眾進行宅基地分配，共分配宅基地169戶。在兩個月內，協助簽訂移民房屋搬遷協議508戶，多次受到上級領導的表揚。

工作的好壞，老百姓的口碑是最好的佐證。朗江分局取得了好的成效，用行動和事實獲得了老百姓的好口碑。2007年5月14日至15日，懷化市國土資源局在朗江分局所在地朗江鎮召開了全市鄉鎮國土資源所建設工作現場會，對會同縣國土資源局創出的新的鄉鎮國土資源管理模式進行了肯定和推介。2010年、2011年，通過人大代表民主評議，朗江分局和堡子分局連續兩年群眾滿意率均達100%。

強化國土執法監察和用地監管

在強化內部管理的同時，朗江分局和堡子分局通過加大宣傳力度，建立信息網絡體系，實行鄉鎮聯系會議制度等措施，使土地的管理和保護利用真正走上了正軌，保護和合理利用土地的基本國策得到有效的實施，取得令人滿意的效果。分局堅持定期召開議土會，每季度邀請鄉鎮分管領導和村土地監察員參加議土會，研究探討土地管理問題。建立健全社會監督預警信息網絡體系，確定村主任為村級基本農田和土地保護監察員，村民小組長為信息員，并規定各組組長趕集日前一天向村主任匯報用地信息，趕集日各村村主任到鄉鎮向分局駐鄉留守人員匯報本村信息。駐鄉鎮留守人員于趕集日后第一天到分局匯報全鄉鎮匯總信息。在充分發揮國土信息員作用方面，分局還有一套值得借鑒的管理辦法，即：經常督促信息員認真履職，及時發現、制止并上報違法用地行為；及時向信息員提出指導意見，提供重點監察信息；推行獎罰兌現機制，對因工作不力導致違法用地行為發生的信息員，給予警告或撤換處理，對監控得力、及時發現和制止違法用地行為的信息員，給予一定的物質獎勵。

這樣，轄區建立Z4JqUzgA91NrHLWK4TtrrfXuqaPZ+eN2OMjQhCg8GyE=了四級預警網絡，很多可能發生的違法案件通過預警網絡的及時反饋，都被消除在萌芽狀態。2011年3月，蒲穩鄉下吉村2組村民蔣玉姣準備選址占用農田建房，經朗江分局工作人員實地踏看為基本農田，通過做耐心細致的政策宣傳工作，使她打消了念頭，重新選擇了一塊荒地建起了新房。

朗江分局和堡子分局強化國土執法監察和用地監管方面表現得尤為突出。朗江分局成立后，通過集中優勢兵力打殲滅戰的做法，集中火力拔掉了幾個違法用地的釘子戶，起到了威懾和震撼作用，深受廣大干部職工和老百姓的稱贊。

近年來，朗江鎮依托區位優勢加快了小城鎮建設步伐，集鎮面貌的改觀，不僅帶來了商機，也增加了土地利用價值。朗江村楊某等四戶村民看中了集鎮繁華地段的一塊土地。2007年初，楊某以經商維持生活為由，率先建起一個簡易木棚，做起了小吃和雜貨生意。隨后不久，同村三戶村民也紛紛“效仿”緊挨著建起了簡易經商門店。同年10月楊某見生意紅火，就將原來的木棚擴建成磚木結構的門店，共占用國有土地面積75.6平方米。見楊某的房子“長大”了，其他幾戶也不甘“落后”，也擅自先后建起了新門店。四戶共計占用國有土地286平方米、責任田56平方米。就在他們動工修建過程中，原朗江國土所人員多次進行制止，但楊某等卻置若罔聞，不當回事，仍然我行我素。2007年底，會同縣國土資源局對楊某等4戶分別下達了行政處罰決定書，限期自行拆除非法建筑物，責令退還非法占用的土地。可楊某等4戶還是無動于衷，置之不理，既不申請復議，又不履行處罰決定。2008年3月20日，國土部門依法申請縣人民法院強制執行。朗江分局全員出動，配合協助該縣人民法院和國土資源局執法監察大隊依法對楊某等4戶違法占地所建門店進行了強制拆除，有力地維護了法律的尊嚴。

撤并鄉鎮國土所組建分局的做法，改變了過去國土所工作松散、勢單力薄的狀況，集中了人力，形成了重拳，出擊更有力、有效，服務群眾更便捷。通過不斷增強服務職能，改進工作方法，加大執法監管力度，朗江分局和堡子分局轄區內，不僅保護和合理利用土地已尉然成風，珍惜土地已逐步成為廣大群眾的共識，未批先占的情況已得到有效遏制，而且老百姓的口碑越來越好，群眾的滿意度越來越高。

目前，在懷化市國土資源局的大力倡導下，全市其他各縣（市、區）紛紛在吸取改良朗江等基層分局成功經驗的前提下，進行了適合當地實際的鄉鎮基層國土資源管理模式：洪江市的安江分局模式，鶴城區、辰溪縣的中心所模式都如雨后春筍般生根發芽。可與預見，在黨十八精神的指引下，今后國土資源管理事業這棟大廈在廣袤的五溪大地上必將“基腳”更牢，人地關系更加和諧的懷化會穩步前行在實現富民強市夢的道路上。

（作者系懷化市國土資源局長）