“形象”拆遷與拆遷形象

江蘇南京某商業地產項目在啟動之際，隔壁酒店盡管不在其獲批拆遷范圍內，但地產開發商認為該酒店有礙其開發之“整體推進和形象進度”，因此欲將其拆掉。該地產項目所在街道辦為此向上級遞交拆遷申請，區政府隨后批復“同意以環境整治名義啟動拆遷程序”。

拆遷是中國城市化快速推進過程中一道抹不去的特殊風景，拆遷所演繹出的無數愛恨交加、喜憂參半的故事注定將烙上深刻的歷史印記。拆遷所伴隨的公權與私權博弈、私權與私權的紛爭，不僅極大推動了國人關于財產權利、正當程序、公權邊界等法律知識的認知，而且深刻地促進了拆遷的制度變遷和制度省思。

2004年“公民合法的私有財產不受侵犯”進入憲法修正案，2007年《物權法》頒布施行，2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》正式實施，從某種意義上來說，拆遷所引發的諸多問題是其背后重要的推手。惜乎紙上的法律并未完全成為人民權利保障的堅盾，法律愈多秩序愈少的悖論如果持續上演，則法律權威將蕩然無存。

上述事例關涉拆遷程序、拆遷補償、財產權利、規劃控管等諸多法律問題，本文限于篇幅無法一一敘及，僅就所涉“整體推進和形象進度”能否構成正當拆遷事由略作評論。

人類自從發明法律作為正義與利益的保護利器后，便面臨涵攝事實的法律規范用語所呈現的高度概括性和不確定性問題。破解不確定性難題的方式有：立法致力于詳盡規定、及時跟進的立法解釋及具體個案下的司法權衡等。

本案如果最終形成具有可訴性的個案，則其爭議的消弭應當交由獨立的法庭斟酌事實、依循法律進行裁量。法庭裁量面臨的最大難題是如何界分“整體推進、形象進度”，并在此基礎之上權衡各方的權利、義務主張。“形象進度”作為一個過渡口語化的表達，并不完全適合進入法律類型學的畛域而建立起相應的制度框架，也許更為合適的話語轉換是土地開發利益中的審美保護。

中國現行規劃立法體系日益彰顯對審美價值的關照與追求。2008年1月1日施行的《規劃法》第一條將“改善人居環境”作為立法要旨納入立法目的之表達條文中。該法第四條對制定與實施規劃提出了一系列實質要求，“保護耕地等自然資源和歷史文化遺產，保護地方特色、民族特色和傳統風貌”赫然位列其中。在近來各地制定的地方性規劃條例中，“城市景觀規劃”“城市形象規劃”都被納入《城市總體規劃》的重要內容。

國內城市管理立法雖不屬于規劃法體系，但事實上具有限制公民、法人土地或其他財產使用的法律效力。在此類城管立法中，市容市貌是其非常重要的關切。國務院制定的《城市市容和環境衛生管理條例》對城市建筑物及設施提出了更為明確的美觀要求。2009年5月1日，住房和城鄉建設部制定的《城市容貌標準》，除了在具體美觀要求上有進一步的規范，還將嚴禁設置“妨礙居民正常生活，損害城市容貌或者建筑物形象”的廣告納入“強制性標準”。

在美國，土地規劃管制被視為各州固有的警察權的一部分。警察權的行使，必須服務于保護公共安全、健康、道德和基本福祉之目的。制定法律規劃土地用途，作為各州警察權行使的一種方式，其本質是對個體自由和財產權的一種限制，而后者恰恰是受到美國憲法強力保障的基本人權。故土地所有人或使用人挑戰規劃條例之合憲性案件層出不窮。

其中各州的市、鎮制定的分區規劃條例，經常會包括一些基于審美考慮而提出的土地使用限制。于是，美國聯邦最高法院和各州的法院不得不面對大量的針對此種限制提出的合憲性挑戰。

審美需要能否成為可以動用警察權予以保護的社會公共利益？土地規劃法如何去保護具有強烈主觀向度的審美追求？美國聯邦最高法院和地方法院歷時態表現出從否定到高度肯定的過程。1913年伊利諾伊州最高法院宣布一項“非經相鄰業主多數同意則不可在居住區開設零售店的規定是違憲的”，并稱，“不管是州的立法，還是市政社團的立法，如果構成對私有財產和個體自由的侵犯，則不能僅系于審美的目的。保護個別或少數過分講究的人免受視覺美觀上的不適，并不是一項社會利益，并非如此強大以至于需要對個體自由作出限制。”

1954年，美國聯邦最高法院在伯爾曼案中，明確支持一項涉及貧民窟的清除的城市改造計劃的有效性。判決意見明確闡明：“公共福祉是一個含義廣泛、包容性強的概念。公共福祉所體現的價值追求，既有物質性質的，也有精神氣質的；既包括審美價值，也包括金錢利益。社區應該美麗而健康，寬敞而清潔，既有勻稱的布局，也有謹慎的巡邏，這些決定的作出屬于立法機構的權限范圍。”審理伯爾曼案件的道格拉斯大法官自稱“接受了一種現代的觀點：美觀本身就足以為政府管制提供正當理由”。伯爾曼案之后，美國法院開始全面認可“審美需要是一項獨立的公共目的”。

美國人頗為另類的做法，是將建造建筑物、構筑物或者其他利用，視為一種“言論”，而求助于美國憲法第一修正案的保護。因此，基于審美考慮的規劃限制，就在私人財產權之外，又與美國憲法著力保護的言論自由發生沖突。1956年—1961年間，斯托夫夫婦因對所居住城市的高額稅收不滿，在自家前院不斷晾曬舊衣服和舊抹布，以示“和平抗議”。在遭市政管理當局禁止后即向法院提告，但紐約上訴法院并未支持斯托夫夫婦的訴求。法院認為，僅僅基于審美考慮的規劃是容許的，即使侵入言論自由的領地，也是合理合憲的。

基于審美考慮的規制，可能為公共社區提供某些必然會發生的利益。比如，財產價值的保護、旅游價值的提升、健康與安全的間接保護、社區個性和完整性的保存，以及社區居民的舒適感、幸福感和情緒穩定性的提升。

但如此敘說，并非意味著對上述南京酒店拆遷案官方行動的背書。在有限的信息中，地產商的動機和區政府的批復均存有諸多可疑處，非司法化的處理方式更會遭受運動員和裁判員角色混同是否正義的究問。本案的是非曲直暫且不論，但其所開啟的問題則可以無限延展地討論開去。