未來5到10年還靠土地財政？懸了

舉世矚目的中共十八屆三中全會已經閉幕。根據慣例，這屆全會的政策及其會議精神將主導今后5到10年中國政府的經濟政策，也必將對房地產市場產生重要影響。

值得關注的是，全會并未提到“房地產市場”。

政策及法律的“書面表達”固然重要，但其執行才是真相。對《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》等文件進行超越文本層面的分析，是未來房企投資風險評估的重要依據。

被“忽略”的房地產市場

有經濟學者指出，“關于房地產調控問題在公報中只字未提，其實并不奇怪，因為這不是人大會議的政府工作報告，也不是經濟工作會議的工作報告”。這一說法有部分道理，如果說一中全會和二中全會分別討論黨和國家的人事安排，體現了黨對國家的組織領導，那么三中全會則的確更多體現出了政治領導。例如這次會議的“全面深化改革”就是政治領導。

不過，這種觀點有意無意地忽視了“房地產政策”的全局性和敏感性。由于土地財政收入已經成為地方政府的主要收入來源，一些地方已形成的高房價局面不僅飽受民間批評，還侵蝕黨政機關的廉潔執政、實體經濟的發展基礎，威脅到國家的金融安全，所以房地產市場本身就是社會與政治問題。

因而中央對這個敏感問題的解決辦法是回到房地產本身的邏輯來化解，從而讓這個已經成為政治問題的經濟問題回到經濟層面，也是試圖讓房地產市場在自然而然的“改革”過程中實現“軟著陸”。

反之，若下藥太猛、步伐太快，會嚴重傷害一些房企的投資信心，并嚴重損毀地方政府財政收入變遷的穩定性，甚至會影響農產品等生活必需品市場的穩定性，從而造成政府不愿意看到、難以面對的社會與經濟的動蕩問題。由此，全會對房地產問題的處理必須低調化，其復雜性，決定了三中全會必然對房地產市場進行一場循序漸進性的“釜底抽薪”。

土地財政面臨終結

三中全會公報涉及經濟改革的亮點在于，認為今后市場將在資源配置中起“決定性作用”。與過去10年“國進民退”的局面相比，這次“理論創新”應該不會停留在“改革話語”層面。

這些改革與房地產最息息相關的一大重點就是土地制度。我們知道，長期以來農村土地實行名義上的集體所有制，但由于農民集體博弈能力過小，一些地方已經演化為“地方政府土地所有制”。針對這個局面，三中全會宣布“建立公平開放透明的市場規則，完善主要由市場決定價格的機制，建立城鄉統一的建設用地市場”，這一決定有望增加土地供應，將對抑制房價過快增長起到重要作用。

11月1日，國務院地方政府職能轉變和機構改革工作電視電話會議的精神是地方政府“原則上不再直接投資辦企業”。如果這個精神被落實，地方性國有房企操縱土地市場、攫取壟斷利潤的局面就會終止，土地財政格局就很有可能得到“釜底抽薪”。

土地財政的終結會帶來系列結果：廣大的購房者和實體經濟的投資者將會受益；短時間內地方政府有可能因此減少收入。那如何讓地方政府有錢可花？三中全會的答案是“完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性”和“改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度”。從國際通行的角度來說，最好的辦法當然是實行議會對政府預算和決算承擔起代議制結構的責任，加強監督，管好政府機關的錢袋子。

而考慮到地方的穩定，中央幾乎不會讓地方政府破產，會對轉型中的地方政府承擔起監護人的責任。具體地說，地方政府一旦因稅收急劇減少而無法正常運行，中央財政就必須且必然為此無條件承擔責任，理論上中央財政可能被地方財政拖垮而破產，為此推廣“房產稅”被提上日程。

若該稅種得到落實，地方在土地財政上的虧損有望得到彌補。當然，其征收條件為全社會房產、信用基礎數據統一平臺的建立，以及房地產稅立法正式確立，而房產稅的征收應該在土地財政制度的終結之前。由此，房產稅試點城市擴圍應該是明后兩年的大概率事件。由于土地財政之進展與終結有地方性特點，房產稅也必然會呈現分區域、差別化征收的特點。

上述話題構成了沒有“房地產市場”字面的十八屆三中全會之主要內容。饒有意味的是，人口、戶籍之改革沒有成為這次全會的重點內容，而“新型城鎮化”這一字眼幾乎沒有在這次全會的對外公報中出現。與過去一年來對“新型城鎮化”的過高強調相比，這次相關的精神更謹慎地表達為“健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”?？紤]到當前的改革特征，“新型城鎮化”被淡化或者被技術化處理，可能與過去“血拆”所帶來的社會動蕩之擔憂相關，當然也許還有其他因素。

三中全會提出推進“國家治理體系和治理能力現代化”，實現治理主體多元、方式法治化，不再是簡單命令式、完全行政化的管理。如此宣告是有政治家氣勢的：不是簡單的“不折騰”，而是主動爭取社會穩定的維護能力；不再是被動地“維穩”，而是主動地“創穩”。

類似“房地產市場”、“新型城鎮化”與社會穩定之關系研究，承擔部門應為中央政法委下屬的相關機構。這些部門今后或許將歸屬“國家安全委員會”統一管理，執法更統一、調研更充分、內容更具超前性和戰略性，從而為“中央全面深化改革領導小組”提供政策咨詢。作為過去10年社會管理創新之維穩布局的升級改進版，三中全會相關社會與政治領域內的改革也會對今后房地產政策產生深遠的影響。

官商同盟勢將脆弱

總體說來，中央對房地產市場的決定是系統的，有更精細的規劃。與前30年相比，后30年中執政黨之行為風格明顯經歷了從革命黨到執政黨的轉變。

但這并不意味著改革會一步到位。例如地方國企的終結，中央層面所用的文字是“原則上”。比如房產稅的實行就是逐步試點并且全國范圍內逐步推廣。從哪個地方開始，某一地方政府具體如何征收，中央的規定不會嚴格到讓地方政府無法靈活掌握的地步。

這就意味著，房產稅對不同地方的房地產市場的沖擊也是極其復雜的。一個房企，必須小心翼翼地對地方政府“察言觀色”。一旦地方政府所使用的話語是曖昧的，那么與政府官員、相關決策資源機構的各種交往對企業的發展就顯得比較重要。從中得到的信息，或成為企業的決策依據。

農村土地入市也不會全國范圍內一步到位。與上述改革一樣，該項改革也是地方性的，并且會走一條地方試點并到全國范圍內逐步推廣的道路，否則房地產市場承受不了。

也就是說，過去十年來房地產的“市場雙軌制”暫時不會終結，短期內“市場地方化”卻會更明顯。如果缺乏相應的配套政策，那種地方性的“政商同盟”將會大大加強。然而，三中全會對此做了堅定的回答，那就是在“政治體制改革”和“司法改革”以至于執政黨的“反腐制度”方面的改革，類似“司法獨立”傾向性的增加，中央紀委部署的反腐力度之加強，以及社會組織的發育等方面，官商同盟的脆弱性以后注定會大大增加。

具體案例有廣東揭陽房產商黃鴻明因涉嫌行賄揭陽市委原書記陳弘平，于11月14日被廣東省檢察院刑事拘留，該企業主手中掌握的財富額為84億元，賄賂雙方都為第十一屆全國人大代表。

可以預見，國家部委將會陸陸續續地在政策細節中回應三中全會的整體安排，大方向已經確定：房市正在面臨史無前例的大改組，暴利所賴以存在的經濟、社會、政治環境都在發生不可逆轉的變化，暴利時代一去不復返。如此復雜局面，不僅其他領域的企業不再合適進入房地產市場，那些仍然在房市堅守的企業也應不斷審視自己與官員多年交往中的曖昧關系，從而在新的反腐局面中保存自己。

這種重組之道仍有可能導致新的底層陣痛。農民結社受限導致集體博弈能力過低，近年來農民跟城市居民的受教育程度分化過快，長期城鄉二元結構總體上摧毀了農民在勞動力市場的競爭力。當農地在地方政府主導下紛紛入市，理論上的“18億畝紅線”會失守，超大型企業壟斷農產品供應與定價權，進而導致曾“堰塞”于房市的巨額資金如洪水般涌入生活必需品市場，從而導致劇烈通貨膨脹。此時國家社會保障體系會有能力應付此危局？由此，這次改革必須成功，“開弓沒有回頭箭”。