改革開放以來推進中國農業現代化的政策軌跡

農業是國民經濟的基礎，是穩民心、安天下的戰略產業。對于農業在國民經濟全局中的地位和作用，2013年中央一號文件做出了準確而生動的評價：“農業農村形勢好，為我國綜合國力在國際風云變幻中大幅提升，為現代化建設在重重風險挑戰中昂首邁進，為黨和國家事業在各種困難考驗中興旺發達，注入了強勁動力，增添了應對底氣，贏得了戰略主動?！闭腔趯r業現代化重要性的深刻認識，從1978年十一屆三中全會開始，在社會主義現代化建設過程中，中央始終把農業工作擺在全局的重要位置，1982—1986年連續出臺的五個一號文件突破了體制束縛，建立了以聯產承包為主要內容的生產責任制，從而鞏固了農民的生產經營自主權，充分調動了農民的生產積極性，極大解放了農村社會生產力，初步構筑了適應發展社會主義市場經濟要求的新體制框架，使農村經濟煥發出前所未有的新活力。進入新世紀，特別是2004年以來，中央連續出臺十個一號文件，確立了重中之重、統籌城鄉、“四化同步”等“三農”工作的戰略思想，制定了“多予少取放活”、“工業反哺農業、城市支持農村”等重大政策，保障了糧食產量實現“九連增”，農民增收實現“九連快”，農業綜合生產能力邁上新臺階?？v觀改革開放以來中國農業現代化建設歷程，十五個涉農中央一號文件勾畫出了一條推進農業現代化進程的政策軌跡，這條連貫的強農惠農富農政策軌跡從制度保障的層面反映了對中國特色農業現代化道路的探索歷程。在2013年一號文件出臺之際，回顧和梳理改革開放以來十五個一號文件的政策軌跡，可以清楚地看到，改革開放以來農業農村發展實現了歷史性跨越，中央推動農村改革發展的大政方針完全正確，所出臺的強農惠農富農政策卓有成效。鑒往而知來者，溫故而知新，伴隨著工業化、城鎮化的深入推進，中國農業正在進入高投入、高成本、高風險的發展時期，保障國家糧食安全任務艱巨，農村人口老齡化趨勢明顯，農業資源要素流失加快，面對諸多嚴峻挑戰，回顧和總結以往一系列的工作，可以作為繼續探索推進中國特色農業現代化的鏡鑒。

一、中央一號文件的歷史地位和作用

鄧小平同志說：“農業的發展一靠政策、二靠科學”。①中央一號文件是黨中央解決“三農”問題的標志性政策工具，也是不斷總結新經驗、解決新問題的產物。追溯中央一號文件出臺的歷史，可以看到中央一號文件權威性地位的形成還具有歷史的偶然性。其實，為統一農村改革起步階段全黨的思想認識，進一步解放農村社會生產力，中央在1981年就決定在廣泛深入調研基礎上，出臺文件解決包產到戶的性質問題，由于當年的農村工作會議時間是1981年12月，中央最后審定已到年終，原擬在1981年出臺的文件便作為1982年的一號文件發出了。這在時間上本屬巧合，但因為1982年一號文件深受農民擁戴，群眾反響特別強烈，中央便決定此后每年年末開會，年初發布一號文件，以顯示農業政策的重要性和權威性，連續五年遂成慣例。改革開放以來的實踐證明，連續出臺中央一號文件的1982—1986年和2004—2013年分別成為中國農業現代化發展的兩個黃金時期，一號文件在農村改革進程中發揮了巨大的推動作用。

（一）關于1982—1986年中央一號文件

1982年1月1日，中共中央批轉《全國農村工作會議紀要》（即1982年中央一號文件）?！都o要》指出：目前，全國農村已有90%以上的生產隊建立了不同形式的農業生產責任制，包括小段包工定額計酬，專業承包聯產計酬，包產到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會主義集體經濟的生產責任制，反映了億萬農民要求按照中國農村的實際狀況來發展社會主義農業的強烈愿望。不論采取什么形式，只要群眾不要求改變，就不要變動。各級黨的領導應向干部和群眾說明，我國農業必須堅持社會主義集體化的道路，土地等基本生產資料公有制是長期不變的，集體經濟要建立生產責任制也是長期不變的。由此可見，1982年的一號文件明確了包產到戶、包干到戶或大包干都是社會主義集體經濟的生產責任制，是社會主義農業經濟的重要組成部分。這一結論是對馬克思主義農村理論與學說的發展，是對我國農村改革的重大理論創新，標志著中國農村改革與發展從此進入了嶄新的階段。

1983年1月2日，中共中央印發《當前農村經濟政策的若干問題》（即1983年中央一號文件），對農業發展規劃、農村發展道路、穩定和完善農業生產責任制以及農村領導體制等十四個方面作了規定，其核心內容是明確當時農村工作的主要任務是穩定和完善農業生產責任制， 從兩方面改革人民公社的體制。這個文件深化和延續了中央第一個“一號文件”的基本精神。從理論上說明了家庭聯產承包責任制“是在黨的領導下我國農民的偉大創造，是馬克思主義農業合作化理論在我國實踐中的新發展”，澄清了農業生產責任制推行過程中人們產生的思想困惑。農民說這個文件給他們“松了綁”、“指了路”、讓他們“開了心”。鄧小平說：“一號文件很好，政策問題解決了?！雹?/p>

1984年1月1日，中共中央發出《關于1984年農村工作的通知》（即1984年中央一號文件）。指出1984年農村工作的重點是：在穩定和完善生產責任制的基礎上，提高生產力水平，梳理流通渠道，發展商品生產。要求土地承包期一般延長到十五年以上，以鼓勵農民增加投資，培養地力，實行集約經營，生產周期長的和開發性的項目，如果樹、林木、荒山、荒地等，承包期應當更長一些，制止對農民的不合理攤派，減輕農民的額外負擔，農村工業適當集中于集鎮，發展林牧漁業；加強農村工作的領導，提高干部的素質；加強農村思想政治工作和文化教育工作。文件強調繼續穩定和完善家庭聯產承包責任制，將土地承包期由三年延長到十五年以上，這就使農民能安心從事生產周期較長的農業發展項目，有力地促進了農村生產的綜合協調均衡發展。

1985年1月1日，中共中央、國務院發布《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》（即1985年中央一號文件）。文件的主要內容是：第一，改革農產品統購派購制度；第二，大力幫助農村調整產業結構，繼續貫徹決不放松糧食生產、積極發展多種經營的方針；第三，進一步放寬山區、林區政策；第四，積極興辦交通事業；第五，對鄉鎮企業實行信貸、稅收優惠；第六，鼓勵技術轉移和人才流動；第七，放活農村金融政策，提高資金的融通效益；第八，按照商品經濟的要求，積極發展和完善農村合作制；第九，進一步擴大城鄉經濟交往，加強對小城鎮建設的指導；第十，發展對外經濟、技術交流。這個一號文件載入史冊的亮點是針對農產品豐富后“運難”、“賣難”等新情況，取消了三十年來農副產品統購派購制度，對糧、棉等少數重要產品采取國家計劃合同收購的新政策，幫助農業調整產業結構。這標志著農村改革開始轉向發展農村商品經濟的第二步改革階段，為農產品走向商品化、農民實現增收、農村經濟走向繁榮拓展了新的渠道。

1986年1月1日，中共中央、國務院發出《關于1986年農村工作的部署）（ 即1986年中央一號文件）。文件指出，1986年農村工作總的要求是：落實政策，深入改革，改善農業生產條件，組織產前產后服務，推動農村經濟持續穩定協調發展。為達到這個目的，必須進一步擺正農業在國民經濟中的地位，堅定不移地把以農業為基礎作為一個長期的戰略方針；依靠科學，增加投入保持農業穩定增長；深入進行農村經濟改革；切實幫助貧困地區逐步改變面貌；加強和改進對農村工作的領導。這個一號文件有兩個亮點：一是肯定了農村改革的方針政策是正確的，必須繼續貫徹執行；二是針對農業連續多年增產后盲目樂觀情緒造成的農業生產停滯、徘徊和放松傾向，強調進一步擺正農業在國民經濟中的地位。這就為二十世紀八十年代后半期增強我國農業發展后勁提供了政策支持和理論準備。

改革開放初期的五個一號文件順應歷史發展的潮流，反映了廣大農民的心聲，記載了改革開放初期農村改革的歷史進程和前進步伐，推動農村由貧困走向富裕，得到了廣大農民的支持與擁護，有的農民說，1982年一號文件使我們致富“開了竅”，1983年一號文件使我們致富“上了道”，1984年一號文件使我們致富“顧慮消”，好像吃了“定心丸”，1985年一號文件改革統購更像吃了“舒筋活絡丸”，1986年一號文件增加投入就像“強心劑”。 1987年1月20日， 中共中央發出《把農村工作引向深入》，這是接受了1986年全國農村工作會議的建議，認為應當加強農業立法，使成功經驗和有效措施步入制度化和規范化的軌道。此后直到2004年，盡管在十八年中中央對于農業發展采取了許多行之有效的政策與措施，但都沒有以“一號文件”的形式進行發布。

（二）關于2004—2013年中央一號文件

進入新世紀后，農村改革和現代農業建設面臨新情況，由于城鄉二元結構長期積累的各種深層次矛盾集中出現，全國農民人均純收入連續多年增長緩慢，農民增收困難成為農業和農村發展面臨的突出問題。2004年2月8日，中共中央發布了《中共中央、國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》，這是改革開放以來的第六個中央一號文件。文件強調堅持“多予、少取、放活”的方針，發布了增加投入、“兩減免”、“三補貼”、拓寬收入渠道等多項惠農政策。在多項利好政策的共同推動下，我國農業發展出現重大轉機，實現了較大幅度的糧食增產和農民增收。據統計，2004年農民人均純收入2936元，實際增長6.8%，糧食增產9%，是1997年以來增長幅度最大的一年。

為了保持農村發展的好勢頭，努力實現糧食穩定增產、農民持續增收，農村經濟社會全面發展，2005年1月30日，中共中央頒布了改革開放以來的第七個中央一號文件——《關于進一步加強農村工作 提高農業綜合生產能力若干政策的意見》，強調要把加強農業基礎設施建設，加快農業科技進步，提高農業綜合生產能力，作為一項重大而緊迫的戰略任務，切實抓緊抓好。為了構建糧食增產、農民增收的長效機制，第七個一號文件穩定、完善和強化了扶持農業發展的政策，進一步調動了農民的積極性。

2006年中央一號文件《中共中央、國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》提出了建設社會主義新農村，這是在我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉發展階段的背景下，加快農村全面小康和現代化建設步伐的重要舉措。從文件內容看，這個文件已不再僅限于單純的經濟建設方面，還涉及到政治和文化建設等方面，深化了對解決“三農”問題的認識。中央對“三農”的全方位支持措施，為社會主義新農村建設帶來了新的發展機遇。

2007 年 1 月 29 日，《中共中央、國務院關于積極發展現代農業 扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》（即第九個一號文件）頒布，文件強調發展現代農業是社會主義新農村建設的首要任務，建設現代農業的過程，就是改造傳統農業、不斷發展農村生產力的過程，就是轉變農業增長方式、促進農業又好又快發展的過程。這個一號文件糾正了新農村建設過程中出現的“重視生產不夠、改善生產條件不利”等問題，順應了農業發展的現代化、規?；l展趨勢。文件提出的加大對“三農”的投入力度、加快農業基礎建設等系統性、綜合性政策措施為發展現代農業、推進社會主義新農村建設提供了制度保障。

2008年中央一號文件《中共中央、國務院關于切實加強農業基礎建設 進一步促進農業發展農民增收的若干意見》貫徹了黨的十七大對“三農”工作的新要求，明確提出“要加強農業基礎地位，走中國特色農業現代化道路，建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”。文件之所以強調加強農業基礎地位，其背景情況是食品價格上升造成2007 年 CPI 超預期走高，同比上漲 4.8% ，高于3%的預定目標。鑒于影響農產品生產的直接原因是農業基礎設施薄弱，文件提出加快構建強化農業基礎的長效機制，深入推進農業結構戰略性調整，從而保障農產品供求總量平衡、結構平衡和質量安全，再一次把農業的基礎地位提到一個新的高度。

2009年一號文件出臺前，席卷全球的國際金融危機持續蔓延、世界經濟增長明顯減速，對我國經濟的負面影響日益加深，對農業農村發展的沖擊不斷顯現。在這樣的背景下，為鞏固農村經濟發展、促進農民持續增收，中央出臺了一號文件《中共中央、國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》。《意見》圍繞穩糧、增收、強基礎、重民生，加大了對農業的支持保護力度，強化了現代農業物質支撐和服務體系，積極推進城鄉經濟社會發展一體化，防止糧食生產滑坡和農民收入下降，確保了農業穩定發展和農村社會安定。

2010年中央一號文件《中共中央、國務院關于加大統籌城鄉發展力度 進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》確定了“穩糧保供給、增收惠民生、改革促統籌、強基增后勁”的基本思路，指出了在我國農業開放度不斷提高，城鄉經濟關聯度顯著增強的背景下，需要通過加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎，進而完成破除城鄉二元結構的任務。這個文件在延續并拓展既有政策的基礎上，出臺了一系列統籌城鄉發展的工作措施，拓寬了解決“三農”問題的戰略視野。

2010年全國有437條河流發生超警洪水，受災人口達2.1億，西南地區發生特大干旱，部分地方突發嚴重山洪泥石流，這說明與經濟社會發展的要求相比，水利投入強度明顯不足，建設進度明顯滯后，保障水平明顯偏低。2011年中央一號文件《中共中央、國務院關于加快水利改革發展的決定》鎖定了水利改革發展這個主題，這是新中國成立以來中央首個關于水利的綜合性政策文件。這個文件并沒有局限在水利領域，而是立足國情水情，從戰略和全局高度出發，明確了新時期的水利發展戰略定位，強調水是生命之源、生產之要、生態之基，鮮明提出水利具有很強的公益性、基礎性、戰略性，將水利提升到關系經濟安全、生態安全、國家安全的戰略高度，并且明確要求力爭通過五年到十年的努力，從根本上扭轉水利建設明顯滯后的局面，這加速了防洪抗旱減災體系等促進水利科學發展的制度體系建設進程。

2012年中央一號文件《關于加快推進農業科技 創新持續增強農產品供給保障能力的若干意見》突出強調農業科技創新的作用，文件指出：實現農業持續穩定發展、長期確保農產品有效供給，根本出路在科技。農業科技是確保國家糧食安全的基礎支撐，是突破資源環境約束的必然選擇，具有顯著的公共性、基礎性、社會性。必須緊緊抓住世界科技革命方興未艾的歷史機遇，堅持科教興農戰略，把農業科技擺上更加突出的位置，下決心突破體制機制障礙，大幅度增加農業科技投入，推動農業科技跨越發展，為農業增產、農民增收、農村繁榮注入強勁動力。將農業科技創新作為加快現代農業建設的決定力量，意味著農業發展方式的轉變。

2013年中央一號文件《關于加快發展現代農業 進一步增強農村發展活力的若干意見》出臺的背景是伴隨工業化、城鎮化深入推進，我國農業農村發展正在進入新的階段，呈現出農業綜合生產成本上升、農產品供求結構性矛盾突出、農村社會結構加速轉型、城鄉發展加快融合的態勢。文件的亮點是創新農業生產經營體制，穩步提高農民組織化程度。文件指出農業生產經營組織創新是推進現代農業建設的核心和基礎，要尊重和保障農戶生產經營的主體地位，培育和壯大新型農業生產經營組織，充分激發農村生產要素潛能。這說明我國農業發展到了從傳統農業向現代農業轉型跨越的新階段，農業生產經營方式到了由傳統小農生產向社會化大生產加快轉變的新階段，工農、城鄉關系到了深度調整和互動融合的新階段。

二、中央一號文件的現實經驗與啟迪

改革開放以來的十五個一號文件反映了中國共產黨關于“三農”工作的理論創新歷程，是一個思想不斷解放、眼界不斷開闊、認識不斷深化的與時俱進的過程。這些強農惠農富農政策，讓中國農民真正得到了實實在在的利益，調動了農業生產積極性，促進了農業生產關系的變革，解放了農村社會生產力，提高了農民收入水平，加快了社會主義新農村建設進程。綜觀改革開放以來十五個中央“一號文件”的頒布與實施，可總結出以下經驗：

（一）要尊重農民的首創精神。歷史經驗證明，源于基層群眾的創造，大都具有頑強的生命力，它們一旦獲得國家在政策層面的認可，必將快速發展，產生巨大而深遠的影響。因此對于農民的首創精神，應給予充分的尊重。江澤民同志說：“一條是不搞土地私有，一條是不改變家庭承包經營，這就是有中國特色的社會主義的農業?！雹贇v史已經見證，以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營制度就發端于億萬農民的創造和實踐。追溯農村基本經營制度形成的歷史，可以看到，早在1978年以安徽鳳陽縣小崗村的分田密約一經得到國家政策的支持，包產到戶、包干到戶就如雨后春筍般地出現在中國農村，并迅速發展。到1982年第一個一號文件出臺時，全國農村已有90%以上的生產隊建立了不同形式的農業生產責任制。正是堅持了從群眾中來、到群眾中去的思想路線，順應歷史潮流的發展，尊重廣大農民首創精神，1982年的中央一號文件成為確立農村基本經營制度的里程碑，文件的出臺大大推動了農村改革歷史進程。到1983年底，全國已有1.75億農戶實行了包產到戶，占農戶總數的94.5%，到1984年這個比例接近100%，至今，統分結合的農村基本經營制度仍然是我黨農村政策的基石，對于保證農業發展、維護農民利益仍然具有不可替代的重要作用。

（二）要保持政策措施的延續性。中國社會長期存在的“三農”問題，由于受市場、自然以及城鄉二元經濟結構交錯復雜因素的影響，需要調整的利益方面眾多，因而中國農業現代化進程必然是一個長期的過程，解決“三農”問題也必然帶有長期性、艱巨性和復雜性，絕不會在短時期內一蹴而就，這就決定了國家出臺的強農惠農富農政策必然要具有延續性。從實踐看，在1982年第一個中央一號文件解決了家庭聯產承包責任制的理論屬性后，1983—1986年的四個一號文件都延續了這項政策，并就具體規定進行了深化，一舉鞏固和確立了農村基本經營制度。2004—2013年的十個一號文件雖然各有亮點，但在促進農民增收、保障重要農產品供給、維護國家糧食安全方面的政策始終保持了較好的延續性，并且扶持措施和投入力度不斷加強，為糧食產量實現“九連增”，農民增收實現“九連快”奠定了堅實的制度基礎，取得了顯著效果。

（三）要適應現代農業不同發展階段的要求。縱觀十五個中央一號文件，在圍繞農業現代化建設中心任務保證政策延續性的同時，每個一號文件都適應不同階段農業發展的條件變化，較好回應了不同階段農業發展要求，從而增強了政策的針對性。從實踐情況看，為深入推進農村改革，逐步建設社會主義商品經濟，1985 年一號文件明確宣布取消農產品統購派購制度，實行雙軌制，而1986 年一號文件進一步把糧食統購改為合同定購，使我國的農產品流通機制逐漸走上以市場調節為主的階段。進入新世紀后，適應形勢和任務的發展要求，2005年一號文件提出要適應我國工業化發展階段和政策趨向的變化，按照工業反哺農業、城市支持農村的要求，確立了“多予少取放活”的方針；2006年一號文件作出了“我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段”的論斷，并據此開展了社會主義新農村建設；2007年根據當今世界農業發展的一般規律，提出了推進現代農業建設的有效措施。伴隨著工業化、城鎮化深入推進，近年呈現出農業綜合生產成本上升、農產品供求結構性矛盾突出、農村社會結構加速轉型、城鄉發展加快融合的態勢，說明我國農業農村發展正在進入新的階段。因此，2013年一號文件提出了圍繞現代農業建設，充分發揮農村基本經營制度的優越性，著力構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系，進一步解放和發展農村社會生產力。

可以預見，只要今后繼續尊重農民的首創精神，尊重和保護農民的生產經營自主權，緊扣糧食增產和農民增收的主題，準確判斷農業現代化所處的歷史方位和階段，那么今后具有導向意義的強農惠農富農政策必然更有針對性，將會加速推動中國特色的農業現代化進程。

作者系中國農村財政研究會常務副會長

責任編輯：宗宇翔