發揮財政資金引導作用 破解農民貸款難題

“三農”問題是全黨全國工作的重中之重，農民收入問題又是“三農”問題的核心，而農業生產資金匱乏，農民獲取信貸資金難，經營性收入低，則是農民收入低的重要原因之一。發揮好財政資金引導作用，有效破解農民貸款難題，是目前財政支農工作的一個重要課題。

一、陜西財政促進農業農村貸款的現狀

黨的十七屆三中全會提出要創新農村金融體制。陜西省財政部門高度重視金融支農工作，主要實行四類財政政策，探索發揮財政杠桿作用，積極培育和健全農村金融服務體系，農業信貸投入呈逐年增加趨勢。全省涉農貸款余額從2008年末的1140.2億元增加到2011年末的2536.9億元，3年平均增長30.55%，有效緩解了農民貸款難問題，促進了農村經濟發展和農民增收。

一是中央財政農村金融機構定向費用補貼政策。2009年起，財政部開始在全國實行農村金融機構定向費用補貼政策。2011年，陜西省財政部門對于全省新型農村金融機構及9個市120個基礎金融服務薄弱鄉（鎮）的銀行業金融機構網點，按照其當年貸款平均余額的2%給予費用補貼，補貼資金共計2313萬元，由中央財政全額負擔，由此帶動農村金融機構為陜西37個縣發放各類貸款11.6億元。

二是縣域金融機構涉農貸款增量獎勵政策。2009年起，財政部在全國進行縣域金融機構涉農貸款增量獎勵試點工作。財政部門對縣域金融機構當年涉農貸款平均余額同比增長超過15%的部分，按2%的比例給予獎勵。獎勵政策創新財政資金投入方式，把財政獎補政策與信貸政策有機結合，加強財政資金與金融資本的有效銜接，在調動金融機構支農積極性等方面發揮了積極作用。2010年，財政部正式將陜西省列入獎勵政策試點地區，獎勵資金由中央和地方按7∶3比例共同負擔，其中地方負擔的30%部分，由省、縣財政按8∶2比例負擔。2011年陜西省75個縣的金融機構發放涉農貸款1952.2億元，比上年增加390.7億元，同比增長25%，共獲得涉農貸款增量獎勵資金2.23億元。

三是財政涉農貸款貼息補助政策。涉農貸款貼息補助政策主要有扶貧貸款貼息（分為項目貼息和小額到戶貸款貼息）和農發產業化項目貸款貼息政策。通過對農業產業化龍頭企業和貧困戶發展產業的貸款予以一定的貼息補助，放大財政資金杠桿作用，充分引導金融和社會資金投入農業農村。2011年陜西省涉農貸款貼息補助資金共1.20億元，拉動貸款40億元以上。

四是農民資金互助政策。2006年，財政部支持在陜西省貧困村建立和發展村級發展互助資金組織，由財政扶貧資金和貧困村農戶以入股方式投入自有資金組成貧困村村級互助資金，緩解貧困農戶發展資金短缺問題，推進貧困村和貧困農戶可持續發展。目前，陜西省已在1750個貧困村建立互助資金組織。2011年財政扶貧資金安排4500萬元支持建立貧困村村級互助資金組織。

各縣區為解決農戶貸款難、擔保難的問題，分別采取各項措施，大力推廣用于農業生產的農戶小額信用貸款。例如漢中市勉縣，在對農業農村小額扶貧貸款按政策進行財政貼息基礎上，啟動金融支持訂單農業試點工作，加大支持力度，強力推進名、優、新、特農產品研發，提高市場競爭力，同時，通過對農戶的信用狀況、道德品質、致富能力、家庭資產等情況進行綜合調查來確定農戶的評級結果，給予2萬至5萬元的授信額度，農戶持“信用證”到信用社辦理貸款，無需任何抵押擔保手續，隨用隨貸，方便快捷。

二、陜西省農業農村貸款難問題的剖析

國有商業銀行紛紛撤離農村網點后，目前的農村金融市場主要依靠農村信用社等金融機構支撐，造成農村資本的大量“城市化”，農村金融體系“失血”嚴重?？傮w來說，雖然涉農貸款數量逐年增長，但是仍遠遠不能滿足農戶日益增長的貸款需求。

一是農民貸款渠道少。大多數縣區內只有農村信用社、郵政儲蓄銀行和農業銀行三家金融機構，面向農戶發放貸款的主要是農村信用社（或農村合作銀行）。同時，小額貸款公司、村鎮銀行、互助資金等新型農村金融機構發展速度還不快，專門為農民貸款提供擔保服務的機構尚處于發展初期，數量少、規模小，遠不能滿足農民的貸款擔保需求，加大了農民貸款的難度。

二是金融機構涉農貸款投放額度小。由于農業生產中主要是分散經營，現金交易普遍，經濟行為的可核查性差，經營風險較高，而收益率相對較低，金融機構對農民農戶貸款的積極性不高，發放貸款資金額逐年呈現出下降趨勢。再加上農民一般沒有足夠的可供抵押的有效資產，難以達到金融部門信貸支持的條件，也是造成貸款難的重要原因。目前，各金融機構發放農戶信貸資金以短期小額信貸為主，單筆貸款額度小。

三是審批手續復雜。農戶每申請一筆貸款需要提供擔保，還需復雜的審批程序，耗費時間長，很容易錯過農忙時節。

四是支持政策的“缺位”和“錯位”。長期以來，我們對農村的財政投入相對不足，農村水、電、交通、農業基礎設施等硬件建設滯后，加大了農戶生產經營的風險。另一方面，從全省面上來看，直接用于支持農戶小額貸款發展農業產業的資金量很小，難以從根本上解決資金短缺問題。各級政府近年來不斷出臺支持農村金融發展的相關政策，但各類扶持政策零星，對金融機構的扶持方式單一，體系也不夠健全，缺乏系統性和長效性，還有一些地方政府直接介入金融機構具體業務過程，使地方農村金融機構承擔了過多的行政性和政策性業務，干擾了金融機構遵循市場化運作。

三、支持破解農業農村貸款難題的財政政策

農村金融是高成本、高風險、低收益的行業，在現階段如果完全由金融機構來承擔風險不可能做到持續經營。解決好金融支持“三農”與分散風險這對矛盾，破解農業農村貸款難題，需要以適當的財政政策和資金引導，通過稅收優惠、財政貼息以及建立完善激勵機制、擔?；鸬确绞?，適當補償涉農金融機構的風險，降低經營成本，鼓勵金融機構加大信貸投放，提供“三農”發展的資金需要。

1.支持健全和完善農村金融體系。現代農業發展和新農村建設，對金融機構和金融服務都提出了新的要求，需要建立多層次、多元化的農村金融機構體系，滿足不同層次的金融需求。要通過適當的財政政策支持和引導，推動農村金融改革，逐步構建以農信社為主，農業銀行和郵政儲蓄為輔，新型農村金融機構為補充的農村商業信貸服務體系，讓農村廣大群體享受到多元化的金融服務。一是支持建立多元化的新型農村金融機構。不斷完善“正向激勵”的農村金融政策體系，對農村金融機構，在準入門檻、存款準備金率和財稅政策方面給予政策激勵，吸引社會資本參與建立村鎮銀行、小額貸款公司和資金互助社等社區性金融機構，為農村金融注入新鮮血液，拓展農村經濟融資渠道，活躍農村金融市場。二是實行差別化的財政支持政策，以一定的財政獎補政策引導金融機構在農村地區增設機構網點。例如，對新設的新型農村金融機構以及銀行金融機構在基礎服務薄弱地區（空白鄉鎮）的新設網點，省上給予20萬至30萬元開辦費補助，調動各金融機構進入農村市場的積極性，力爭盡快消除全省基礎金融服務空白鄉鎮，增加金融服務網點，切實解決農村金融服務不足的問題。

2.支持涉農金融產品和服務方式創新。要針對不同區域生產特點和經濟發展水平，開展多種形式的試點，加緊研究和制定政策，有效解決農民貸款無抵押物問題。一是拓展“一卡通”抵押貸款范圍。2010年，陜西省開始在渭南蒲城縣和涇陽縣開展“一卡通”抵押貸款試點。下一步，要繼續完善“一卡通”抵押貸款機制，加大對“一卡通”抵押貸款支持力度，支持更多的縣區開展這項工作。二是支持農民專業合作社聯保貸款。重點支持增加合作社開展社員資金互助的銀行保證金、開展社員生產互助保險的風險基金，利用現有的小額貸款擔保公司、金融機構，財政貼息，用于開展為合作社提供貸款擔保，引導金融機構創新抵押機制，放寬貸款條件，穩步增加信貸規模，解決合作社貸款難問題。三是加快開展住房、宅基地使用權、土地承包經營權、林權抵押質押貸款試點，逐步完善機制，待政策調整許可后，迅速推廣。

3.完善金融業激勵機制，引導金融機構加大對“三農”信貸投放力度。在加強新增貸款激勵、涉農貸款增量獎勵和定向費用補貼等力度的同時，通過制定科學規范的貸款考核獎勵政策，鼓勵金融機構增加涉農貸款，實現以財政資金激勵引導加大信貸投放。一是對銀行業金融機構完成省政府下達的年度新增貸款考核指標的，根據增長幅度，給予50萬至300萬元獎勵；二是完善財政專項資金存放商業銀行管理模式，加大對商業銀行支持“三農”的考核指標權重；三是設立金融發展貢獻獎和金融創新獎，對支持省域經濟發展作出突出貢獻及金融創新取得顯著成果的組織和個人，給予20萬至50萬元獎勵。

4、完善農村金融的激勵和風險分擔機制，支持農村金融創新服務。一是加大農業政策性保險的支持力度，建立農業風險轉移機制。通過增加保費補貼資金規模，增加保費補貼品種，擴大政策覆蓋面，探索建立農業再保險和巨災風險分擔機制，增強保險機構涉農保險能力，為農業生產提供風險保障。二是建立和完善農業擔保機制，不斷完善農業擔保資金補償和風險分擔機制。按照“政府扶持、多方參與、市場運作”的模式，以財政資金引導，吸引金融資本注入、民間資本投入，整合國有資產，不斷增加農業擔保機構注冊資本，推動農業擔保公司持續發展。為防范、化解擔保風險，建立以農業信貸擔保機構提取風險準備金為主，以財政風險補助資金為補充的擔保風險金補償機制，逐步探索建立政策性再擔?；鹬贫?，構建農業擔保風險分擔的長效機制。三是通過設立網點補助，費用補貼、稅費減免等支持措施，建立政府風險補償機制，確?；A金融服務薄弱地區的基本金融服務。

綜上所述，發揮公共財政職能作用，創新財政支持手段和方式，加強財政政策與金融政策、協調配合，不斷完善農村金融體系，提高農村金融服務的質量，引導和鼓勵農村金融機構加大對“三農”支持，解決“農村金融”失靈問題，是財政支持農村金融發展的方向和政策著力點。

課題組長：蘇新泉

課題副組長：程濤 喬樸 蘇誠

主要執筆人：陳智勇 董鵬

課題承擔單位：陜西省財政廳農業處 陜西省農村財政研究會

責任編輯：洪峰