切實發揮現代農業的示范引導作用

從2008年開始，中央設立財政支持現代農業生產發展專項資金，突出支持糧食生產和優勢特色產業發展。四年來，湖南省各地將現代農業生產發展資金項目作為財政支農的重要抓手，探索了新路徑，開創了新局面，取得了新成效。最近我們就全省現代農業生產發展資金使用情況，組織開展了一次專題調研，現將有關情況綜述如下。

一、主要效果

四年來，湖南省很好地使用現代農業生產發展資金，產生了十分明顯的內部效果和外部效應。

（一）優化了財政支農理念和方式。一是投入理念發生變化。涉農部門由各顯身手、分散出擊變成了優勢互補、合作共贏。二是支持方式實現轉化。農口資金由各自為政、分散使用，變成了統籌協調、集中投入。三是管理機制得到深化。由各管一段、單騎獨進變成了各炒一盤菜、共做一桌席。

（二）放大了財政資金引導效應。2008—2011年充分發揮財政資金的杠桿撬動效應，以中央財政11.61億為引導，共整合各類財政支農資金38.33億元，帶動企業投入、信貸投入及農民投資投勞75億元，引導和引出比例分別達到1∶3.3、1∶6.5，帶動了社會資源向農業農村配置，發揮了資金聚集效應和規模效益。

（三）促進了優勢主導產業發展。通過優化配置支農資金，集中支持主導優勢產業，優質稻、生豬、油茶、柑橘、蔬菜等大宗農產品產量增加、質量提升，經濟效益顯著提高，生態環境有所改善，農民增收效應突出。據初步統計，2011年，項目區有效擴大水稻種植面積105.34萬畝，新增糧食產量33.77萬噸，生豬項目縣新增出欄生豬58.66萬頭，新增油茶種植面積14萬畝。

（四）提高了現代農業示范效益。以優質稻、生豬、油茶、柑橘、蔬菜5大主導產業為平臺，以農業科技為支撐，按照集中連片、滾動開發、集約經營的原則，積極探索技術組裝、成龍配套、綜合治理模式，大力推進區域優勢資源的規模開發，有效改善項目區的基礎設施和裝備條件，提高了農業綜合生產能力，現代農業產業體系逐步成型。

（五）推動了管理機制創新。通過規劃先行，專家論證，項目立項和決策更加科學；廣泛采用項目公示制、法人負責制、招投標制、監理制、驗收考核制，工程項目實施管理更加嚴格；普遍實行專賬制、政府采購制、縣級報賬制、集中支付制，資金管理機制更加健全規范；通過實行立體監督和績效評價，大大提高了資金使用的安全性、規范性和高效性。

二、基本做法

（一）加強組織領導，政府高位推動。在省財政廳的推動和要求下，各級政府加強組織領導，加快構建保障體系，將資金整合由財政行為上升為政府合力。從調研情況來看，各項目縣均成立了由黨政領導任組長、財政和相關部門為成員的領導小組，統籌項目組織實施工作。領導小組各成員分工負責項目申報、資金管理、項目實施、項目督查等，并建立聯席會議制、會商制、通報制，有效發揮部門職能、資源、信息優勢，形成了職責明確、統分結合、協調配合、良性互動的整合工作機制。如株洲縣推行“四統五分” 、全面統籌、高效運作的機制，即工作統一協調，規劃統一制訂、資金統一安排、管理統一規范；分清部門職能、分清工作職責、分清申報項目、分類管理資金、分擔管理責任，充分調動了各級各部門的主動性和積極性。

（二）科學制定規劃，構建整合平臺。堅持以規劃定項目，以項目籌資金，構建規劃、產業、區域三大平臺，有效聚集支農資源。一是構建規劃平臺。省財政廳每年年初聯合省農業廳、省林業廳、省農科院等相關部門和專家進行前期調研和科學測算，及時制定項目申報指南。項目縣結合本地實際，制定具體的產業發展規劃和項目實施方案，由省財政廳組織專家評審論證，集中批復項目。二是構建產業平臺。結合我省資源優勢，將優質稻、生豬、柑橘、油茶、蔬菜5個最具優勢、最有基礎的主導產業納入現代農業生產發展資金支持范圍，著力加強優質稻項目區渠道的新建和改造、新品種引進示范和推廣；生豬的疫病防控設施、糞污處理設施建設；柑橘的種苗補貼、節水窖或灌溉設施補助；油茶的種苗、肥料補助；蔬菜的新建大棚補助。三是構建區域平臺。按照集中連片、規模開發、整體推進的原則，重點扶持建設一批主導品種明確、區域特色突出的項目縣，初步形成了環洞庭湖區優質稻優勢區，環湘中生豬產業圈，環湘西南柑橘產業帶，環湘東南油茶產業片，城郊的蔬菜區。如道縣上關萬畝臍橙基地推行種養業復合發展，實行基地內“水、電、路、豬、沼、果”綜合治理，促進設施組合配套和資源循環利用。衡陽縣依托種豬擴繁場、飼料加工廠、屠宰加工廠、養殖合作社，統一向農戶提供種豬、飼料、獸藥、疫苗，按協議價統一收購，穩定產業鏈式聯結。祁陽縣油茶產業重點抓基地輻射、樣板示范、大戶帶動三種模式，實現從單打獨斗向開發多層次、區域全覆蓋、主體大聯合的轉變。

（三）創新整合機制，統籌協調投入。根據現行管理體制的特點，實行預算編制源頭整合、項目縣對口申報整合、現代農業和小農水項目聯動整合，攏五指握成拳，聚碎銀辦大事。一是推行預算編制環節源頭整合。省、市、縣財政在預算編制環節對現行專項資金進行梳理歸類，整合性質相同、用途相近的專項。二是農口項目聯動。按照“資金不變、渠道不亂、捆綁使用、集中投放”的原則，協調銜接農業綜合開發、小農水等項目，以項目縣為單元，分片推進，聯動發展，建設一片、成功一片、鞏固一片、輻射一片。三是對口向上申報。項目縣按照年度產業發展規劃和項目建設內容，自下而上對口申報相應專項資金，以項目整合帶動資金的整合，定向集中投入。四是吸引多元投入。采取以獎代投、以獎代補、以物代資、先建后補、貸款貼息等方式，引導農民和社會資金投入，發揮資金聚集效應和規模效益。

（四）規范資金運行，提高效能優化整合。項目縣按照資金分配規范、使用范圍明確、管理監督嚴格、職責效能統一的要求，大力推行項目過程管理、動態管理和協同管理模式，確保資金使用管理的安全、高效。一是加強制度建設。省財政廳制定了《湖南省現代農業生產發展資金管理實施細則（試行）》，各項目縣普遍制定了項目申報管理、資金管理、績效考評、檢查驗收辦法。二是規范資金運行。省財政廳將資金切塊分配到縣，下放審批權限，促進權責對稱；項目縣嚴格實行專賬和專人管理，按工程進度分期撥付資金，推行縣級財政報賬制、國庫直接支付制和政府采購制。如耒陽市在資金撥付方面做到“三嚴一預留”，即嚴格按照項目計劃，嚴格按工程進度，嚴格按工程質量撥付資金，預撥資金不超20%，工程進度款不超70%，按工程造價的3%預留質量保證金。三是嚴格項目管理。建立了事前、事中、事后的全過程管理機制，在項目規劃和決策上，推行專家評審論證制，廣泛采用項目公示制、法人負責制、招投標制、工程監督制、驗收考核制、建后管護制等。如安仁縣按照“資金分配規范、使用范圍明晰、管理監督嚴格、職責效能統一”的管理要求，推行統一規劃、統一招投標、統一施工質量、統一施工管理、統一工程造價的“五統一”運行模式。四是實行立體監督。實行縣自評、市考評、省抽評三位一體的考核評估；吸收農民代表參與項目規劃、工程質量監管和考核驗收等；將項目列入年度財政監督檢查重點，并開展項目資金同級審計。如衡南縣建立了項目建設四級監管制，即專職監理員對項目建設進行全程監理；項目單位直接監管；監察、審計、財政、采購中心參與監督審查；從項目村聘請德高望重的農民代表現場監管。

三、存在問題

（一）現代農業理念仍需提升。從調研的情況來看，有的項目縣對現代農業的重要地位、科學內涵、主要特征認識較為模糊，對現代農業生產發展專項資金的主旨精神、設置目的、具體要求不太明確，造成項目推進的工作力度不大，部門之間協調配合不夠，資金使用的方向和力度分散，現代農業開發和建設層次不高。

（二）項目實施質量有待提高。部分項目編制細化程度不夠，方案設計不夠嚴謹科學，其中規劃布局、建設方案、概預算、結算等環節有待加強，工作流程、建檔備查資料等方面不夠規范，工程參數、技術規范、考核驗收等量化程度仍需加強，執行力度尚需強化，部分項目實施進度較慢。

（三）支農資金統籌力度不大。近幾年，我省中央財政現代農業生產發展資金不斷增長，資金統籌協調集聚效應明顯，但仍難以滿足現代農業發展的實際需要。一方面，支農資金設置繁雜、渠道各異，多種相同性質、相同用途的資金仍然處于互不聯結、分散投入的狀況，以縣級為主的整合空間較小、范圍較窄、層次較低，項目資金的集中管理和統籌較難落實。另一方面，財政杠桿作用需要加強，社會投資渠道有待拓寬，引導性投入增長仍有空間。

（四）專項資金管理應予加強。部分項目縣在招投標制、工程監理制、建后管護制、財政報賬制等項目資金管理環節把關不嚴，存在工程建設地點和工程量發生變更，項目資金超范圍列支設計費、招標代理費、工程監理費等，工程決算資料、工程監理記錄、項目驗收報告、審計報告缺失的現象。

（五）隊伍建設有待加強。人員隊伍是現代農業生產發展項目扎實推進的重要載體。目前大部分項目縣建立了工作領導小組、部門聯席會議和項目協作機制，但由于沒有固定的機構和編制，崗位和責任不匹配，人員隊伍不穩定，業務素質不高，在一定程度上影響現代農業項目建設的進程、質量和效益。

四、幾點思考

黨的十八大報告中明確提出要“加快發展現代農業，增強農業綜合生產能力，確保國家糧食安全和重要農產品有效供給”。為貫徹落實十八大精神，支持加快現代農業建設步伐，大力促進現代農業組織制度創新，應將管好用好現代農業生產發展資金作為重要平臺和抓手，為促進“十二五”時期農業增產增效、農民持續增收、農村經濟社會全面協調發展做出更大貢獻。

（一）要深化認識，科學規劃。管好用好現代農業生產發展資金，深化認識是前提。現代農業區別于傳統農業，它是用現代工業力量裝備的、用現代科學技術武裝的、用現代管理模式經營的、生產效率達到世界先進水平的產業體系；其主要特征是科學化、集約化、商品化和市場化；其主要目標是提高農業水利化、機械化、信息化水平，提高土地產出率、資源利用率和勞動生產率，提高農民的素質，提高農業的效益和競爭力。中央設立這一專項資金，主要是突出創新現代農業生產經營路徑，以確保糧食等主要農產品產量明顯提高、質量明顯提升、結構明顯改善、農民明顯增收目標的實現。各地要從貫徹落實十八大精神、著力解決“三農”問題的高度出發，學習領會現代農業的深刻內涵，積極提升現代農業理念，同時發揮好規劃的引導和統籌作用，按照區域化布局、規模化開發、產業化集約的原則，制定完善5—10年的中長期發展規劃，以規劃定項目，以項目籌資金，打造各具特色、優勢明顯的農業板塊經濟帶。

（二）要競爭立項，抓好實施。管好用好現代農業生產發展資金，落實項目是核心。一是要競爭立項，擇優支持。根據現代農業發展中長期規劃與申報指南的要求，按照“依法、依規、依程序”、“公開、公平、公正”的原則，采取“縣申報、市推薦、省評選、競爭立項、擇優支持”的方式，重點遴選地方領導重視、特色優勢明顯、發展規劃完備、建設方案可行、資金整合到位、群眾籌資積極、保障措施有力的項目縣。二是辦點示范，輻射帶動。省里選擇1—2個項目縣作為聯系點，按照切合實際、取得實效的原則，加大資金傾斜、政策幫扶，鼓勵制度創新、典型引路，為現代農業發展累積經驗、探索路子，在條件成熟后逐步在全省推開。三是完善制度，規范運行。加強制度建設，要制定從項目申報管理、資金管理到績效考評、檢查驗收等一系列辦法，嚴格實行縣級財政報賬制、國庫直接支付制和政府采購制，普遍采用專家評審論證制、項目公示制、法人負責制、招投標制、工程監督制、驗收考核制、建后管護制等。

（三）要加大投入，形成合力。管好用好現代農業生產發展資金，加大投入是重點。一是要擴大項目縣資金規模。按照競爭立項、擇優支持的原則，在全省122個縣市區范圍內，確立60個左右的項目縣，每個項目縣的資金規模由400萬元擴大到800萬元，避免“零打碎敲”、“遍地開花”，增強現代農業生產發展資金的規模效益和聚集效應。二是要加大資金整合力度。加強與涉農部門的協調配合，做到在預算編制環節進一步整合性質相同、用途相近的資金，逐步建立包括現代農業生產發展資金在內的大專項體系；協調銜接農業綜合開發、小農水、土地整理項目等，依據產業發展規劃，制定資金整合實施方案，對口向上申報項目，統籌協調各項投入，充分發揮支農資金政策合力。三是要加大引導社會投入力度。繼續優化投入方式，推行以獎代投、以獎代補、以物代資、先建后補、貸款貼息等方式，引導農民和社會資金投入。同時建議中央針對現代農業發展需要，結合農業大省的現狀，逐步增加對現代農業生產發展資金的投入。

（四）要嚴格監管，獎懲兌現。管好用好現代農業生產發展資金，嚴格監管是關鍵。一是要進一步規范項目申報、項目管理、監督檢查、績效考評、統計分析、后續管護等關鍵環節，進一步分類制定配套比例、細化考評指標、分級建檔備查、分批年度考核驗收。二是要綜合運用監督檢查措施，強化日常性監管和重點檢查，加強對項目資金的事前、事中監控。建立健全整合資金的分析報告制、信息通報制、整改落實情況反饋制。三是要按照“看得見、摸得著、有指標、能考核”的要求，建立覆蓋資金運行各環節的績效評價指標體系，在放權的同時加大中期評估和驗收考核力度。四是要建立健全激勵和約束機制，強化對考評結果的運用，加大獎懲力度，在全省通報績效考評排名，對工作進展好、資金使用規范、績效突出、排名靠前的項目縣進行獎勵，對排名靠后的項目縣扣減規模，甚至暫停或取消資格。

（五）要建設隊伍，提升素質。管好用好現代農業生產發展資金，隊伍建設是保障。一是要加強協作機制。完善涉農部門溝通協作機制，發揮部門職能優勢和業務特長，各炒一盤菜、共做一桌席，做到既明確分工，又協作配合。二是要穩定人員隊伍。借鑒農開辦隊伍建設的經驗，充實業務骨干，優化崗位配置，實現權責對稱。三是要加大培訓力度。結合實際情況，多層次、多渠道、分專業開展相關人員培訓，學習政策精神，強化財經紀律，掌握工作流程，規范業務操作，提高業務素質和廉政素養。

（作者單位： 湖南省財政廳 ）

責任編輯：袁中良