財政涉農資金管理中的問題與建議

一、涉農資金管理存在的主要問題

（一）補貼面廣，效應欠佳。近年來，下達到縣鄉的涉農補貼資金越來越多，涉及面很廣，幾乎覆蓋到農產品生產與農村消費的全過程。在生產環節上，主要有糧食直補、農資綜合直補、農作物良種補貼和農機具購置補貼等；在消費環節上，主要有家電下鄉補貼、汽車和摩托車下鄉補貼、汽車以舊換新補助等。這些補貼項目雖然范圍大，但因補貼對象過細，造成補貼標準一般都較低。從面上看，確實考慮得很周到，但實際上補貼起到的作用有限，財政資金難以集中發揮效能。農民反映，化肥等農資價格漲幅高，政府補貼額度少，感覺不到有多大實惠。還有一些補貼項目，農民無法辨別補貼資金的種類及補貼數額。我們通過走訪農戶，發現大部分農民只知道拿了“直補錢”，但具體是什么補貼卻無法說清，影響了政策效應。

（二）機制不健全，薄弱環節多。一是重資金分配，輕資金監管。各預算編制部門在編制預算時往往會深入各有關單位了解需要安排的專項資金。預算資金使用部門也會通過各種渠道向本級或者上級財政部門，向上級主管部門多渠道爭取專項資金，但對爭取的資金如何使用、使用效果如何大多不甚了之，更談不上績效考評、經驗教訓的總結。二是重形式，輕實質。各專項資金的下達都要求各使用單位上報資金的使用效果，但除了進行專項檢查時，許多使用單位沒有將使用情況上報，資金下達部門也沒有過問使用情況。三是檢查形式過多過濫，監督成本過高。國家目前對救災資金、國債資金、拉動內需資金的監管還是比較重視的，但使用期間督促、監督檢查的部門過多，頻率過高，有時甚至出現不同部門不同級次的檢查組奔赴同一項目的場景，匯報材料一疊又一疊，匯報會開了又開，行政成本居高不下，許多基層部門對此怨聲載道。

（三）體制限制，財力不足。一是現行財政體制限制縣級涉農投入增長的空間。由于現行財政體制下縣財政上解基數過高、留用財力減少，導致縣級財政預算增加涉農支出十分困難，雖然資金總額有所增加，但涉農支出占一般預算支出的比例并沒有提高，部分縣、市在一般預算支出中存在虛列涉農資金的現象。財政困難的縣市，財政涉農投入嚴重不足，城鄉財政資源配置不對稱的狀況沒有徹底改觀。二是涉農項目配套政策難以落實?，F行政策規定：中央和省級基本建設項目、國債項目的資金安排，均需要地方財政配套資金共同完成。據調查，有些貧困縣市反映，地方預算收入全部用于上級項目配套都不夠，更談不上新增專項投入了。為得到上級財政資金的支持，多數縣市政府在地方財力十分困難的情況下，仍承諾對涉農項目進行資金配套，致使多數項目配套資金無法足額、及時撥付到位，嚴重影響了中央、省級涉農項目工程的進度和質量。三是現行預算機制導致涉農專項預算彈性較大。有的法定預算常常因人為因素而未經法定程序進行調整、變更；而有的預算專項資金在執行過程中又被進行再分配、再調整，導致資金不能及時、足額到位，影響了財政資金導向作用的發揮。同時，現行政績考核機制導致縣市領導對增加“三農”投入意愿不強烈。由于“三農”投入無稅收可征，在地方財力緊張的情況下，縣市領導更加注重支持能迅速增加地方收入、提升經濟實力的工業項目和形象工程。于是很多地方和部門出現對農業項目“重申請、輕管理”，“重短期、輕長期”的現象，使“三農”投入增長緩慢。

（四）監管乏力，職能缺位。惠農補貼資金涉及面廣，工作量大，程序復雜，監管存在漏洞。一是少數鄉鎮干部和財政干部責任心不強，把關不嚴，監督不力，導致虛報補貼面積及套取補貼資金行為時有發生。二是少數群眾認識不到位，對于一些虛報冒領現象沒有舉報意識，給各種違法行為留下空間。三是某些項目“家族式”管理現象仍然普遍存在，項目主管、項目招標、項目評標、項目施工、項目監理、項目竣工驗收等歸“一個家族”，看似是“陽光操作”，實際上是“肥水沒流外人田”。四是報賬制度管理缺乏統一要求，操作性不強。在救災等應急資金管理使用上，由于時間緊、撥付快、用途廣，容易出現管理不細致、不及時、不到位，導致資金被擠占和挪用；在項目審核與票據審核上，由于管理者責任心不強 ，出現假項目、假數據、假票據套取財政資金現象，有的管理者還幫助造假。

二、加強涉農資金管理的建議

（一）明確行政管理職責，加大涉農資金整合。上級財政部門對涉農資金設置不宜過細，要在明確事權的基礎上，按照因素法或系數法、項目績效評價等辦法，規范涉農投入在政府級次之間的分配。同時對過去分散在部門管理的涉農資金，根據形勢變化進行積極的調整和歸并，在不改變支農資金使用方向的前提下，逐步過渡到規范的轉移支付上來。同時，可在明確資金投向的基礎上，轉移到縣級政府，由縣級政府統籌使用和管理。這樣一來，行政部門的工作重心從繁雜過細的審批事務中解脫出來，集中精力研究政策，指導基層開展涉農資金整合。地方財政部門要在內部形成協調統一的制度和機制，統籌安排涉農資金，避免多渠道安排、多單位分配管理涉農資金的問題；要與各相關部門共同研究提出涉農資金統籌使用管理的意見和建議。由主管部門負責項目的審批和具體管理，聘請專家負責可行性論證，財政部門要控制新增支農項目的設置，堅持存量適度調整、增量轉移支付的辦法，對存量資金進行適當歸并、按照統一的規劃投入到重點區域，統籌安排、集中使用。對增量資金，建立以整體事權為依據、集中轉移下達的支農資金分配機制，由地方政府統籌安排使用，解決基層和農民反映最迫切、最直接、最現實的問題。逐步建立統一領導、協調配合的工作機制，做到部門之間達成共識，資金之間形成合力，切實提高資金使用效益。

（二）整頓涉農補貼項目，合理確定補貼范圍。當前涉農補貼多達30余項，建議根據項目屬性調整為五個方面：一是對屬于穩定農業生產、調動農民生產積極性、增加農民收入類的補貼項目進行整合。這類項目主要包括糧食直補、農資綜合直補、農機具購置補貼、良種補貼、農業保險保費補貼、農業生產救災、柴油化肥專項補貼、農田水利工程建設、農田追肥補助、棉花良種補貼、測土配方施肥試點補貼等。建議對此類補貼進行整合，優化補貼方式，并盡力提高補貼標準，做到在總額不變或適當增加的情況下項目減少。二是對屬于改良農業養殖品種、提高養殖質量類的補貼項目，要在歸并的基礎上擴大補助對象。這類項目主要包括生豬良種補貼、優質奶牛補貼、蛋雞規模養殖補貼等。各地應根據農業生產發展規劃，從經濟社會發展一盤棋的角度考慮，由各地從本地農業養殖結構出發，選擇發展前景廣闊、發展優勢明顯、有利于發揮規模效益的項目進行重點培育，納入財政補貼范圍。三是對屬于促進生態建設和保護類的補貼項目應逐步提高補貼標準和擴大補貼范圍。這類項目主要包括退耕還林和環境美化補貼。此類補助對于保護生態，解決退耕農戶生活困難問題發揮了顯著作用。下一步應維持或適當提高補貼標準，并根據各地實際情況，增加一些有利于生態保護的補貼項目。四是對屬于提高農民生活質量、激活農民購買能力、擴大農村消費類的補貼項目應簡化程序，提高管理效能。這類項目主要包括家電下鄉補貼、摩托車下鄉補貼等。隨著此類補貼的實施，農民得到了較多實惠，下一步應從簡化補貼程序、從嚴把關政府采購等方面入手深入推進，真正提高農民生活質量、激活農民購買能力。五是對屬于社會保障類的補貼項目應逐步提高標準。這類項目主要包括農村合作醫療補助、養老保險補助等。隨著城鄉一體化進程的加快，應根據各級經濟實力，逐步提高補貼標準。

（三）健全涉農補貼機制，推進財政管理精細化。一是積極推行“財政管理精細化”的管理理念。首先預算的程序要公開規范，人大通過的預算要公開，公開的預算內容要全面、完整、細化到每一個具體項目，而且項目組織實施的過程也要全程公開；其次制度要透明、會計核算透明、財務審批流程透明。二是逐步實行“項目管理”制度化。建立財政涉農項目立項程序化；項目資金管理實行“縣級報賬制”，強化資金運作流程；項目實施實行“政府采購”制，使所有項目在陽光下運轉。三是在保證財政支農支出穩定增長的基礎上，積極運用稅收、貼息、補貼等多種經濟杠桿，引導社會資本投向農業和農村；推行“以獎促治、以獎代補”、“先干事后給錢”、“干成事有獎勵”的財政投入制度，杜絕套、騙國家財政資金的行為。四是遵循農業生產季節性強的客觀規律，財政支農資金的安排要適應農時，早編、細編、精編部門預Vrn2MwfbCxD8kqwiNhzqTuNoS4HxoZXIimHSJ2RL2P4=算，做到資金早到位，早發揮效益。五是建立健全農業補貼法律法規，使之成為一項長期 穩定的制度，實時因地確定補貼內容、補貼環節、補貼方式、補貼標準及補貼重點。

（四）改革資金管理制度，完善涉農補貼政策。設計一套保持資金分配的公平、透明和信息對稱的制度，從改革現行財政涉農資金的管理制度。從源頭上對涉農資金的分配進行改革，取消部門對財政資金“二次分配”的權利，將用于下級政府的財政資金以專項轉移支付的形式整合下達到縣。新增支農投入一般不再切塊到部門和具體項目，增強縣級財政在縣域經濟社會發展中的自主性和活力。上級部門要按照“減少交叉、權責一致、強化協調、增強服務”的原則，建立部門間合理分工、共同協商、相互制衡和有效監督的機制。要改進和完善現行惠農補貼政策，將目前的糧食直補、生產資料直補、良種補貼三大補貼整合為農業（或糧棉油）生產綜合直補。農民種植國家確定的應補農作物，一律以種植面積為補貼依據，按農民實際種植應補農作物的面積一年一次性發放補貼。針對目前農村土地流轉頻繁的實際，明確規定“誰種田、補給誰”，只有實際種植者才可按規定標準獲得補貼。采取這種補貼方式，不僅能減少工作總量，還能避免許多影響核實的不確定因素。財政、農業等部門只需要核實種植面積，鄉村核實公示到戶，資金就到戶了。既能提高數據的準確性，又能減少核實的數據量和工作難度，降低工作成本；此外還利于耕地向種田大戶轉移，避免撂荒現象，充分發揮耕地的最大效益，從而有效地發揮直補政策的作用。

（五）實行管理關口前移，加強涉農資金監管。財政及各職能部門要按照“專人管理、專賬核算、?？顚Ｓ谩钡脑瓌t，加強對涉農資金的監管。要完善監督管理體系。一是加強制度建設。根據農業農村發展變化情況，適時對現行資金管理制度和各項考評辦法進行修訂，為財政工作依法按章辦事提供現實依據；要健全監管機制。繼續推行項目資金國庫集中支付、政府采購、招投標和縣級財政報賬制，切實加強項目建設事前、事中和事后的全程監管。堅持依法審計和內部監督相結合，形成依法理財的高壓態勢；堅持強化整改和規范管理相結合，寓整改予管理之中。堅持考核獎勵和問題懲處相結合，建立激勵機制，建立績效考評機制。明確財政支農資金績效評價機制，明確財政支農資金績效評價工作規則、程序、考評指標，逐步擴大績效考評范圍，開展支農資金使用效益績效評估，不斷提高資金使用效益和財政服務水平。二是建立問責制度。對項目建設和資金管理出現問題的單位，建立違規違紀問題登記制度，對有不良記錄的單位，除工作考核實行一票否決外，在安排支農項目和資金時在一定年限內不列入范圍。切實加強財政和農口部門“管錢”、“用錢”的責任意識和風險意識，做到項目建設有人管，資金風險有人擔。三是涉農資金實行專人管理和專賬核算。對已經明確專門會計制度的涉農項目資金，按規定進行專賬核算；對沒有明確專門會計制度按現行行政事業單位會計制度核算的涉農資金，要在專款收支科目中進行核算。四要嚴格按照規定審核、撥付資金。對應實行財政報賬制的涉農項目資金 ，要規范報賬程序，完善報賬資料；對項目實施進度緩慢、未按規定要求和內容實施項目、未按項目資金管理要求進行規范核算和管理的涉農項目，可采取停止撥款、追回涉農資金、取消項目申報資格等處罰措施。

（作者單位：河南省淮陽縣財政局）

責任編輯：袁中良