對當前鄉鎮財政工作的若干思考

適應國家強農惠農政策力度不斷加大和公共服務范圍不斷拓展的新形勢，準確把握當前鄉鎮財政工作特點，有針對性地加強鄉鎮財政建設管理，已成為落實財政經濟調控和加強預算績效管理的一項基礎性、戰略性工程。

一、把握當前鄉鎮財政工作的新變化

近年來，隨著農村綜合改革、加強和創新社會管理等政策措施的深入推進，鄉鎮財政機構的運行環境發生了深刻變化，鄉鎮財政工作也呈現出新特點。

1.收入與支出兼具，以支出為主。農村稅費改革以來，隨著農村“三提五統”、兩工、農村義務教育集資、農業稅的取消，行政事業性收費的規范和取消，兩稅的劃轉，多數鄉鎮財政自己組織財政收入的功能大大削弱，征收管理職能基本不復存在。與此同時，隨著國家強農惠農富農政策的密集出臺，上級財政的一般性轉移支付資金和專項轉移支付資金、補貼資金和項目資金越來越多，管理好本級預算支出和上級財政用于鄉鎮財政的支出成為鄉鎮財政的重點工作。從這個意義上說，鄉鎮財政工作重點開始由“收入”轉向“支出”。

2.分配與管理兼具，以管理為主。實行分稅制改革，特別是農村稅費改革和農村綜合改革以來，鄉鎮財政一般性財政收入大大減少，一般性財政轉移支付和專項轉移支付收入相應增加，但轉移性收入的資金用途都有不同程度的限制，再加上“鄉財縣管”的制約，鄉鎮財政的自主性分配功能大大削弱。與此同時，鄉鎮財政本級預算管理、代管鄉鎮各單位預算和財務、村級會計委托代理、發放補貼資金、監管項目資金的要求越來越高，監控、督促、調查、核查、檢查、評價等功能強化，由“預算”向“核算”轉變。從這個意義上說，鄉鎮財政工作重點開始由“分配”轉向“管理”。

3.管理與服務兼具，以服務為主。管理和服務是一個問題的兩個面，對于保障財政資金的按計劃按要求使用，鄉鎮財政工作是管理；對于改善農民群眾生產生活、促進鄉村經濟社會發展，鄉鎮財政工作是服務。2009年《中央機構編制委員會辦公室關于深化鄉鎮機構改革的指導意見》明確提出鄉鎮財政職能由“管理”逐步轉向“服務”，轉向促進經濟發展、增加農民收入，強化公共服務、著力改善服務，加強社會管理、維護農村穩定，推進基層民主、促進農村和諧，與此相適應，鄉鎮財政工作也要將資金監管工作寓于為“三農”服務之中。從這個意義上說，鄉鎮財政工作重點開始由“管理”轉向“服務”。

二、當前鄉鎮財政工作面臨的難點問題

1.財政管理體制需要完善。主要有四個方面，一是縣鄉財政關系。分稅制使得財權財力層層向上集中。農村稅費改革后，鄉鎮財政特別是農業型鄉鎮財政幾乎沒有自有財政收入，基本上依靠上級財政轉移支付維持基本運轉，難以成為一級獨立的財政。二是鄉鎮財政管理方式。大部分鄉鎮財政都實行“鄉財縣管”，貧困鄉鎮對此基本沒有意見，但經濟發達鄉鎮意見很大，認為這種管理方式效率低，不利于鄉鎮統一調度統一安排資金，不利于調動鄉鎮積極性。三是財政所機構性質和級別。目前鄉鎮財政所少數為行政單位、公務員身份、副科級，多數為事業單位、事業編制或參公編制、股級，既不能參照事業單位評職稱，也不能參照行政單位提拔和工資套改，影響了工作積極性。而鄉鎮派出所、工商所、國土所、司法所、法庭、國地稅分局等屬縣派出機構，且都是副科級以上行政單位。四是財政所管理體制。有的財政所實行縣財政管理為主，有的財政所實行鄉鎮政府管理為主，有的財政所實行縣鄉共管。

2.項目資金監管需要研究。目前納入鄉鎮財政監管的資金大體上分為四類，且各自形成了一套監管機制：補貼資金實行“一卡通”，要求是“到戶到人”，可以充分發揮農民群眾的監督作用，實質多數監督少數；鄉鎮本級財政預算資金，實行“鄉財縣管”，實質上縣財政監督鄉鎮財政、上級監督下級；村級公共資金實行“村財鄉管”，實質上鄉鎮監督村組、上級監督下級，這三類資金監管在體制上、在邏輯上不存在問題，關鍵在執行和落實。但上級財政涉農項目實行報賬制，既不能到戶到人、又牽扯到部門利益和行政層級問題，實質上是“下級監督上級、部門監督政府”，這類資金監管在體制上、在邏輯上存在問題，如下三個問題特別突出：一是信息通達有難度。項目資金分配和管理條塊分割，部門利益使得資金管理辦法和撥款文件很難傳達到鄉鎮財政所，不容易納入鄉鎮財政監管范圍。二是鄉鎮財政所不敢監管。鄉鎮財政所只是股級單位，而資金的具體支配部門往往是縣直部門或者鄉鎮政府及其部門，基本都是副科級以上單位，鄉鎮財政所工作人員不敢監管。三是鄉鎮財政所不敢反映問題。鄉鎮范圍內的項目資金是各主管部門和鄉鎮政府花大力氣爭取來的，縣財政局負有資金管理責任，鄉鎮政府、縣財政局、縣級主管部門都不愿看到問題，鄉鎮財政不敢暴露項目使用過程中的真實問題，監管流于形式。

3.“兩基”建設亟待加強。兩基建設是資金監管的基礎，二者是目的和手段的關系。一是管理基礎工作有待加強。受部門利益影響，鄉鎮資金信息通達還不能完全實現。項目資金、補貼資金、鄉鎮財政預算資金、村級資金等資金難以進行事前、事中、事后全過程監督，難以嚴格落實公開公示、信息通達、抽查巡查，績效管理加強亟需加強。報賬審核還不夠嚴格規范，資金使用的真實性、合規性、準確性難以控制，存在用合法票據虛列支出、套取資金情況。資產和債務管理沒有得到應有重視，會計核算與財產物資管理脫節。會計電算化還沒有完全普及，不少鄉鎮還存在手工記賬，檔案管理也有待進一步加強。二是基層建設有待加強。鄉鎮財政干部人員結構和素質不高，大專及以下學歷人數居多，知識結構老化，工作技能偏低，影響了工作的正常開展。財政干部崗前、在崗系統教育和培訓的有效機制沒有形成，僅靠參加市區縣組織的短期非系統培訓已無法滿足工作的需要。計算機設備老化，縣鄉聯網和信息化程度低，省、市、縣、鄉四級財政部門聯網和信息資源共享程度不高。辦公用房緊張，缺乏必要的交通工具，公用經費沒有保障。

三、加強鄉鎮財政建設管理工作的幾點建議

1.深化對鄉鎮財政的認識。應該認識到，隨著工農關系、城鄉關系的變化，以及社會管理方式的變化，農村經濟社會形勢發生了很大變化，鄉鎮財政運行環境和工作內容也發生了重大變化，賦予了鄉鎮財政更多的責任和義務，既給鄉鎮財政建設發展帶來了機遇，也帶來了挑戰，工作任務不斷加大、工作要求不斷提高，要求不斷完善鄉鎮財政管理體制和管理方式，提高干部隊伍素質，改善辦公條件，提高管理水平和服務水平。

2.完善鄉鎮財政管理體制。在進一步完善縣級基本財力保障機制的基礎上，理順縣鄉財政關系，加強鄉鎮財源建設，探索保障鄉級基本財力的辦法。分類完善鄉鎮財政管理方式，抓好經濟發達鎮行政管理體制改革試點工作，探索創新鄉鎮財政管理體制。認真貫徹落實中發[2011]5號、中辦發[2011]28號和財農改[2012]1號等文件精神，督促地方成立專門的鄉鎮財政工作管理機構；推動地方將鄉鎮財政所確定為縣市財政局的派出機構，或實行縣鄉共管、以縣為主；推動地方將鄉鎮財政所明確為行政機構或參公事業單位，提高鄉鎮財政所的行政級別性質，明確干部的公務員或參照公務員管理身份。

3.加強鄉鎮財政兩基建設。認真貫徹落實財辦[2009]37號等文件精神，建議財政部出臺關于加強鄉鎮財政所規范化標準化、提高“兩基”建設水平的指導性意見，統一指導鄉鎮財政所加強管理基礎工作和基層建設工作，提高資金監管能力，同時各級財政適當給予資金支持。規范化標準化財政所建設主要從人員隊伍、崗位設置、內部管理、業務工作、基礎設施、公用經費、信息化、基本運轉經費保障等方面，加強鄉鎮財政管理基礎工作和基層建設，提高鄉鎮財政科學化精細化管理水平。同時加大鄉鎮財政干部培訓力度，上級財政對下級財政適當給與資金支持，提高干部隊伍素質。

4.強化鄉鎮財政資金監管。認真貫徹落實財預[2008]406號、財預[2010]33號、財預[2012]564號等文件精神，做好信息通達、公開公示、抽查巡查等工作，完善“一卡通”或“一折通”，確保財政補貼類資金按照規定程序和時限直接發放到農戶或個人；完善“村財鄉管”，規范村級收支行為，加強村級資金監管；完善“鄉財縣管”，規范了鄉鎮財政收支行為，加強鄉鎮財政預算資金監管；特別重視探索研究上級項目資金監管的體制機制和辦法，完善信息上下溝通反饋機制，切實解決鄉鎮財政所監管不到、不敢監管問題，充分發揮鄉鎮財政所對補貼資金、項目資金、鄉鎮財政預算資金、村級資金等的就地就近監管作用。在有條件的地方推進鄉鎮國庫集中支付制度改革，將鄉鎮視為縣級財政的一個預算單位，為鄉鎮財政部門開設零余額賬戶，用于鄉鎮財政資金的支付，并與縣級國庫清算。

5.完善鄉鎮財政預算管理。鄉鎮財政預算管理是兩基建設、科學化精細化管理的重要內容。要建立鄉鎮財政預算管理基礎數據動態采集機制，全面掌握所屬預算單位人員工資、資產債務、收費標準等基礎信息和數據。健全基本支出定員定額管理，推進基本支出標準體系建設，分類分檔確定保障鄉鎮正常運轉的公用經費項目支出標準，切實細化預算編制。健全預算執行機制，規范預算支出支付，加強鄉鎮賬戶管理，注重加強決算編制，逐步實現鄉鎮財政預算和決算對外公開。

（作者單位：財政部財政科學研究所）

責任編輯：宗宇翔