關于縣級公務卡制度改革的思考

公務卡制度改革是對國庫集中收付制度改革的進一步深化和完善。預算單位實施公務卡制度改革，通過減少現金流量，可進一步強化公務支出管理，杜絕腐敗現象，最大限度堵塞管理漏洞。本文聯系安徽省霍邱縣的實際，闡述了縣級公務卡制度改革的基本情況，分析了公務卡制度改革的積極作用及存在的問題，提出了完善公務卡結算方式的建議措施，旨在推進預算單位公務卡結算制度改革的進一步深化。

一、霍邱縣公務卡改革基本情況

公務卡是金融機構為行政事業單位工作人員發放的，具有一定透支額度與透支免息期，主要用于日常公務支出和財務報銷業務的信用卡。公務卡實行“銀行授信額度，個人持卡支付，單位報銷還款，財政實時監控”的操作程序管理。作為一種現代化的支付結算工具，公務卡具有攜帶方便、使用便捷、透明度高等顯著特點，是當前規范行政事業單位現金管理的最有效工具，也是提高財政財務管理水平和加強懲防體系建設的重要手段。

霍邱縣于2009年推行了國庫集中支付制度改革，作為改革的配套措施，出臺了在縣直預算單位中公務消費試行公務卡制度的實施辦法。明確了公務卡的適用范圍、操作流程和相關部門的工作職責；根據集中支付制度改革需要，取消了縣直預算單位的備用金賬戶；原通過備用金結算的零星支出，改用單位公務卡進行結算。但受各方面因素的制約，霍邱縣公務卡的使用一直很不規范，突出表現為：發卡面窄，僅要求每個預算單位報賬員辦卡；使用不充分，公務卡僅作為備用金賬戶提現使用；環境不完善，POS 機普及程度低，刷卡不便；技術支持不到位，國庫集中支付系統與銀聯交易系統未實現聯網等，公務卡的功能沒有發揮應有的作用。

有鑒于此，根據中央和省、市有關公務卡結算方式改革精神，霍邱縣召開縣長辦公會議，決定從2012年下半年開始，按照先試點、后鋪開的原則，出臺相關辦法，選擇霍邱建行為代理銀行，縣委辦、縣政府辦、縣人大辦、縣紀委、審計局、教育局、財政局、農委、師范等家單位先行試點；12月，在縣本級預算單位中全面推行公務卡管理。經過半年多積極、有序的探索實踐，實現了公務卡管理模塊上線運行，縣直預算單位累計辦理公務卡652張，通過公務卡支付公務消費支出2230萬元，公務消費額較上年同期下降了12.5%。

二、霍邱縣公務卡改革取得的成效

目前，霍邱縣預算單位使用公務卡消費筆數、交易金額正逐月增加，使用公務卡結算范圍不斷擴大，公務卡結算方式改革已取得初步成效。

一是推行公務卡制度深化了財政國庫集中支付改革，規范了財政資金管理，提高了政府支出透明度，加強了懲防體系建設。通過推行公務卡，財政部門、預算單位和金融部門建立了聯動機制，進一步擴大了國庫集中支付信息系統的信息范圍，改變了以往現金提取后使用范圍和路徑缺乏監控的狀況，起到“雁過留聲、消費留痕”的作用。公務卡制度改革加強了對公務消費行為合規性、真實性的監督管理，有效促進公務消費的透明化，對打造“陽光財政”和“廉潔政府”，加強懲防體系建設，具有積極的促進作用。

二是推行公務卡制度有利于促進非現金支付工具使用，減少現金流通，方便預算單位用款，提高財務管理水平。現金支付及其報銷方式是財務管理的重要環節，推行公務卡制度改革后，公務卡替代現金成為結算工具，能有效控制現金流量和現金風險，免除了從銀行提取、保管、預借現金的程序，簡化了財務結算手續和報銷流程，解決了傳統的現金支用方式下存在的隱患zEkmDP4IYg6OFiI6RPt5OA==，提升了預算單位財務管理水平。

三是公務卡制度改善了銀行卡受理環境，推動了社會信用體系建設。公務卡在行政事業單位的推廣和普及，滿足了公務開支的市場需求，完善了銀行卡的品種和功能，為銀行業提供更多拓展其他金融業務的空間。公務卡的推廣也有利于帶動其他社會人員使用銀行卡，有效推動各金融機構加大對用卡環境的投入，促進社會信用體系的建立健全和金融環境的改善。

三、霍邱縣公務卡改革存在的問題

經過近年來的改革實踐，目前霍邱縣公務卡結算制度已初步建立，改革也取得了一定成效。但是，公務卡制度改革有一個自上而下強制性的制度變化過程，在具體執行中存在著差異性，改革又涉及到多個部門，因此在調研中發現此項工作在改革進程中不可避免地存在著一些問題。主要表現在：

一是改革覆蓋面還不夠廣。截至2012年底，霍邱縣所有縣級預算部門推行了公務卡制度改革，因部分條條、垂直管理單位財務管理權不在縣級，目前該縣公務卡在單位的推行率為92.5%。由于推行公務卡改革的前提是必須實施國庫集中支付制度，鑒于霍邱縣鄉鎮暫未實行國庫集中支付的實際情況，因此霍邱縣目前所有鄉鎮的改革工作尚未啟動。

二是公務卡使用率還不夠高。受傳統觀念影響，一直以來中國人信奉一手交錢、一手交貨，而用公務卡代替現金支付，相當一部分人在潛意識上還無法完全接受。我國公務卡在宣傳使用上、安全性上及糾紛的解決上等尚未達到先進國家的水平，也在很大程度上導致了人們對公務卡的抵觸、觀望情緒。有些單位和個人即使辦理了公務卡也沒有及時開通，出現了大量“睡眠卡”，使用現金進行公務消費的現象還較多，使得公務卡結算量偏低。

三是使用環境還不夠完善。公務卡作用范圍有一定局限性，公務卡結算方式還不能完全替代現金支出，部分公務活動不能刷卡，路橋收費、到欠發達地區出差等，都要用現金支付，對公務卡推廣非常不利。全縣目前POS機布設得較少，無法滿足消費需求；部分商家因為手續費問題不愿布設POS機，對公務卡的推廣帶來一定阻力。同時，公務卡結算軟件系統服務功能有待進一步完善，公務消費刷卡時小票內容不詳，沒有將具體消費項目、金額、數量等打印出來，財務部門無法了解真正的公務卡使用軌跡。另外，發卡銀行服務“雷聲大、雨點小”，公務刷卡信息反饋時間長，辦理公務卡結算業務手續較繁瑣，國庫集中支付業務人員工作量較大。

四是財政監管還不夠到位。采用公務卡結算后，由于預算單位仍舊能夠通過保留的銀行基本賬戶及零余額賬戶提取現金，公務消費中依然存在大量現金支出。同時，公務卡消費雖可消除在發票上做手腳，但并不能消除“吃回扣”形式的腐敗。公務卡能較準確地披露公務開支信息，但其本身并不能有效解決公務消費缺乏市場競爭、公務活動不計成本的難題，“卡”不住定價虛高所生成的回扣、介紹費之類的商業賄賂。部分商家職業道德操守較差，缺乏誠信，故意提供虛假憑證，多開發票或亂開發票，規避財政部門監控。雖然出臺了公務卡強制結算目錄，但由于相關部門配套的“三公”經費管理辦法沒有及時修改，強制結算目錄執行起來相對軟弱。另外，公務卡改革還處于試點階段，公務卡的使用缺乏有效的監督辦法和責任追究制度，財政、銀行、審計等部門監督職能劃分還不夠明確。

四、對策建議

一是加大宣傳力度。公務卡管理的執行主體是預算單位，因此，財政部門要協同金融部門，采取多種方式強化公務卡宣傳，加強業務培訓與指導，進一步提高預算單位對公務用卡的認識。加強公務卡的風險管理，增強持卡人的使用意識和安全意識，確保每個持卡人都愿用卡、會用卡、用好卡，逐步改變目前公務卡申領率不高、不愿持卡消費的現狀。

二是建立溝通機制。公務卡制度的實施涉及眾多部門，只有相關部門各盡其職、相互協作才能將公務卡制度落到實處。建議確立財政、銀行、單位聯席會議制度和專人負責制，每個代理銀行確定一名客戶經理，財政部門確定公務用卡管理員，幫助預算單位及時解決公務卡管理過程中出現的問題，保障改革順利推進。

三是完善用卡環境。建議銀聯和商業銀行加大POS機投放力度，增加特約商戶數，并不斷提升發卡銀行和銀聯的服務質量。同時，要著力提高廣大商家的思想道德素質，加強對他們的誠信教育和懲戒力度，避免弄虛作假，營造一個較為成熟和發達的用卡環境。持續推進國庫集中支付改革，盡早將鄉鎮納入國庫集中支付改革和公務卡管理，不斷擴大公務卡使用范圍，努力將公務卡普及到最基層的行政事業單位。

四是明確現付范圍。公務卡結算是對現金結算方式的替代和完善。由于結算手段、用卡環境等因素的限制，預算單位公務卡支出不能完全停止使用現金。建議對實行公務卡結算的預算單位要重新核定備用金額度，建立預算單位大額現金提取財政審批制度，做到事前監督，使公務卡結算方式下的現金使用合理合規。

五是完善系統功能。要將公務卡結算信息和國庫管理信息系統更加有機地銜接，把公務卡支付信息詳細、及時地納入財政動態監控系統管理，實現公務卡監控、透明、效率的管理目標，一方面滿足預算單位的數據查詢、會計審核、資金清算、統計匯總、報表編制等需求，另一方面便于財政資金的動態監控。

六是強化制度建設。由于處在改革初期，公務卡制度還不能控制到公務消費的每一個方面，還不能有效防范到公務消費活動中可能出現的所有不合規不合法行為。因此，在推行公務卡改革過程中，必須堅持管理和監督并重。要安排專人做好日常在線監督，發現問題及時處理；建立公務卡人員檔案，實行公務卡支出日報制度，定期統計匯總，對比分析，提出解決方案。同時要加強調研，制定切實可行的管理辦法，尤其要及時出臺、完善公務卡強制結算目錄，凡目錄規定的公務支出必須使用公務卡結算，硬化結算目錄執行力度，努力做到用制度管事、管人，確保改革取得實效。

參考文獻：

1.湯鳳林.何萬波：《我國公務卡制度改革的風險分析及防范策略》，《財會月刊》2009年第32期。

2. 和世鈞、龍素英：《預算單位推行公務卡結算的探討》，《消費導刊》2008年第11期。

3. 袁仕洪：《全面推進公務卡制度改革的探討》，《經濟研究參考》2011年71期。

4. 高鵬程：《財政預算公務卡制度改革探討》，《地方財政研究》2012年第02期

（作者單位：安徽省六安市霍邱縣財政局）

責任編輯：欣聞