鄉鎮政府投資建設項目存在的問題及建議

近年來，圍繞服務民生，推動鄉鎮經濟的發展，鄉鎮政府不斷加大基礎設施建設的投入，亮化、美化、綠化、配套化工程使鄉鎮基礎設施日益完善，為鄉鎮經濟社會發展奠定了堅實基礎。但是，在鄉鎮政府投資建設項目建設中存在的一些不容忽視的問題必須引起各級政府的高度重視。

一、存在問題

（一）項目前期工作準備不充分

項目前期工作是從建設項目決策到開工以前的項目調研論證、立項、編制可行性研究報告、項目設計、編制工程概預算、招標、簽定合同及開工準備等各項工作。項目前期工作完成的程度和深度直接影響工程的施工進度和質量。審計中發現，有些項目的建設往往根據當前需要或領導指示確定，一般不列入統一的項目建設計劃，存在項目論證不充分，可研不細致，項目立項、資金籌措等工作缺乏計劃性；項目設計達不到應有的深度，施工過程中變更頻繁；項目前期手續不完善，如項目建議書、可行性研究報告、建設項目立項批準書和土地使用手續等程序空缺；未經招標或不具備自行招標能力而自行招標等問題。這些問題的存在容易使項目決策流于形式，甚至造成決策失誤、盲目建設或超越財力搞建設等問題，給鄉鎮帶來巨大財政風險。

（二）管理機制不健全，項目監管乏力

建設項目管理專業性強，需要有與之配套的專業人員和科學的管理機構。但現在多數建設項目的管理機構是臨時組建的“指揮部”或“籌建辦公室”，人員是從有關部門抽調，這種管理模式將投資者、管理者混為一體，行政權力直接介入工程的實施，難以形成有效的管理和監督機制，既不利于資金的安全使用，又使工程質量得不到保證。加之管理人員缺乏足夠的經驗，有的人員甚至沒有接觸過工程，不了解工程建設基本程序和相關階段的工程質量控制，容易導致項目管理和現場施工管理上被施工單位牽著鼻子走，隨意變更設計內容，致使投資的項目達不到預期的效果等一系列問題。建設項目負責人變更頻繁的現象時有發生，項目管理連續性差，如某個項目從開工到工程結束換過三個負責人，以致最后審計時，一些工程手續和資料都無法正常提供，一些問題都無從考證。

（三）財務管理薄弱，財政財務監管不到位

工程建設的靈魂是資金，嚴格的財務管理是工程按時、保質、保量完成的重要保證。據我們調查的情況看，鄉鎮建設項目一般不會單獨建賬核算，財務管理監督職能嚴重缺位。鄉鎮財政對項目的參與深度僅停留在撥付資金、簽單報賬的“被動買單”階段，關于項目應撥多少、是否該撥等一般不管不問，項目支出管理混亂。超支工程款、擠占和挪用工程款、支出票據不合規、列支無關支出、支付各類補貼和超額列支招待費等問題突出。

（四）項目超期建設、超計劃投資現象普遍

項目建設過程是一個在合理的時間內按照計劃逐步投入資金的過程。項目建設期過長、投資額超概算過多會帶來很多問題：

一是工程效益難以發揮。在審計中發現，有的工程超過計劃竣工時間達六年之久，使前期投入的大量資金難以充分發揮效益。

二是工程建設成本大幅度增加。一般說來，建筑材料費用占整個建筑成本的60%—70%，建筑材料價格的上漲勢必提高工程造價，建設期越長，這種風險越大。另一方面，工程相關費用，如監理費、法律咨詢費等，直接與服務的時間長短有直接關系，工程建設期越長，這部分費用越高。

三是工程質量難以保證。工程的建設需遵循科學的施工組織設計規定的施工順序和各個工種的密切配合。工程超期后，已完工序早已撤離施工現場，造成前后工序之間、不同工種之間無法合理銜接和合作，容易造成安全隱患，降低工程質量。

四是影響政府信譽。政府投資項目多是基礎設施項目，此類項目民眾關注度高，工程超期建設，遲遲不能竣工投入使用，影響政府的信譽。

（五）項目竣工驗收不規范，建成資產產權不清

竣工驗收等手續不規范，如某工程未辦理竣工驗收手續便投入使用，增加了以后的工程質量問題糾紛的處理難度；項目完工后，未提請審計機關進行竣工決算審計或私自委托社會中介機構審計后就進行資金結算，容易造成不必要的經濟糾紛。

項目財產物資、債權債務等清理不及時，使竣工階段財產物資、債權債務清理、基建結余資金監管工作難度加大。有的項目完成后竣工決算手續滯后，固定資產不及時結轉，使政府投資形成的國有資產擱置，資產管理、維護也跟不上，直接造成國有資產損失；有的項目雖由鄉鎮政府投資興建，但不重視資產所有權歸屬，使資產劃歸了其他單位，造成當地政府國有資產的流失。

二、建議及對策

目前，各鎮辦在投資建設項目管理中存在問題相似、范圍較廣，需要多方面加強監管，規范基本建設項目管理，保障項目建設質量和財政資金使用效益性。

（一）明確部門職責，實行項目問責

按照項目涉及單位，明確立項審批、設計、招標、施工、監理、質檢、安全管理等各部門的責任。實行項目問責制，在加大項目法人責任制的同時，必須明確各主管部門及相關責任人的責任，按照“誰出問題，誰負責”的原則嚴格實行問責。

（二）注重項目前期工作，提高項目計劃性

加大項目決策和可行性研究方面的投入，充分考慮與建設項目相關的因素，如規劃、土地、資金等對工程建設的影響，搞好項目風險預測，做到量力而行、科學決策。嚴格招投標工作，做到公正評標，不搞形式，不搞虛假，防止暗箱操作和人情操作現象，增強工程建設的透明度。加強項目計劃管理，項目列入鄉鎮年度計劃后，嚴格按照項目計劃組織實施，防止任意擴大投資等行為的發生。

（三）建立管理機構，加強過程監管

有條件的建設單位應在項目立項批準后設置獨立的管理機構，并指定專人負責基建工作，建立和落實基建管理領導責任制，明確分工，細化職責，建立起權責明確、科學規范的基建管理領導責任體系。組建項目管理團隊時，合理搭配工程、財務、后勤保障人員，提升管理水平；建設過程中引入法律咨詢機構、造價咨詢機構等專業人員力量，及時化解經濟糾紛，預防法律訴訟等問題。加強建設項目全過程跟蹤管理力度，加強對變更審核力度、對招標暫定內容的管理力度，減少概預算中不確定因素對投資的影響。

（四）健全鎮辦基建項目財務管理制度，強化財政部門的管理

一是建立財政集中支付制度。從概算、預算到決算，堅持嚴格審核，不管是預算內投資的，還是自籌資金投資的，資金都應進入財政基本建設資金管理范疇，接受財政、審計部門的監督。在項目建設過程中，由鄉鎮財政根據項目合同、工程進度、資金到位情況和“三算”審查結果，將資金直接撥付施工及供貨單位，促使建設項目按建設程序辦理，減少建設過程中腐敗行為。二是建立鄉鎮政府投資項目績效評價制度。建立科學的評價方法和指標體系，對因非不可預測因素導致項目功能和效益達不到設計要求的，要追究參與決策和論證的管理部門領導人、項目論證專家的責任，有效發揮投資效益。

（五）形成統一的、系統可行的基本建設管理程序

基本建設項目的時間跨度比較長， 基本建設工作必須按照符合客觀規律要求的一定順序進行，正確處理基本建設工作中從制定建設規劃、確定建設項目、勘察、設計、施工，直到竣工驗收交付使用等各個階段、各個環節之間的關系，按照項目建設程序制定統一的管理規定，做到項目科學計劃、順利建設、合理使用，最大發揮建設資金的效益。

（作者單位： 山東省鄒平縣審計局）

責任編輯 洪峰