美國聯邦學前教育立法演變與當前法律結構分析

[摘 要]本文主要就美國聯邦學前教育法的發展演變，以及聯邦政府當前所實施的各項學前教育法及相關項目加以歸類分析，認為美國聯邦學前教育法發端于社會福利，結構為兩部負責，目的是保障公平，并以引領改革為發展方向，希望對我國學前教育立法提供借鑒。

[關鍵詞]美國聯邦政府；學前教育法；立法演變

美國聯邦政府通過學前教育立法促進了全美學前教育的整體發展。美國聯邦學前教育法分別經過了以追求社會福利、機會均等與智力開發、追求公平與優質為價值取向的三個演變階段，現在形成了以教育部、衛生和公共服務部兩大內閣級政府部門各司其職又通力合作的學前教育法律運行制度。

一、美國聯邦學前教育立法演變

美國聯邦政府學前教育立法經過了20世紀上半葉學前教育法的萌發，20世紀60-80年代學前教育法的確立，最近30年學前教育法的更新和完善三個發展階段。

1.20世紀上半葉學前教育法的萌發

20世紀初，在自由競爭制度下美國經濟空前繁榮，但社會貧富差距越來越大，社會矛盾日趨激烈，政府不得不出臺一系列抑強扶弱的福利政策。1912年，總統西奧多·羅斯福在白宮首次召開會議，提出建立聯邦兒童局（U.S.Children’s Bureau），合并所有聯邦兒童事務，并制定出一系列保障兒童權利的法律和福利政策。美國聯邦政府由此逐漸為兒童福利和教育事務確立了穩定的制度安排。

聯邦兒童局是一個開展兒童保健教育以及母嬰服務的政府機構，現在隸屬于衛生和公共服務部，對國會健康、教育、勞動、福利委員會負責。1921年，聯邦兒童局制定了《母子法》（Sheppard—Towner Maternity and Infancy Protection Act），由聯邦政府向各州撥款，保障母嬰權益。

20世紀30年代美國遭遇了最大一波經濟危機，人民生活窘困，羅斯福政府頒布了《聯邦緊急救濟法》（Federal Emergency Relief Act），由聯邦出資建立了覆蓋全美的緊急保育學校（the Emergency Nursery Schoool），滿足經濟困難家庭幼兒營養、健康、教育等方面的需求。到1938年，緊急保育學校為20萬個貧困家庭兒童不僅提供有營養的食物，而且實施了與各年齡組相適應的課程，配備了受過短期專業培訓的幼兒教師。緊急保育學校是美國聯邦政府首次通過法律實施學前兒童保育和教育的項目，雖然該項目以福利為目的，但對后來學前教育機構運作標準以及教師培訓等產生了深遠的影響。

第二次世界大戰前后大批婦女開始就業，從事軍事產業等，于是1940年出臺了《蘭漢姆法案》（The Lanham Act），由聯邦政府撥款建立兒童保育中心，為父母解除后顧之憂，同時保障兒童獲得相應的發展。兒童保育中心和緊急保育學校的區別在于，緊急保育學校服務于貧窮和父母失業家庭的孩子，以福利為主旨。而兒童保育中心是為所有參加戰爭軍工生產的家庭的孩子服務，對雙親工作的兒童教育起到了示范作用。《蘭漢姆法案》運行期間，服務了大約55萬到60萬兒童。這一法律大大推進了美國學前教育機構的建立以及學前教育發展。

2.20世紀60-80年代學前教育法的形成

20世紀六七十年代美國內民權運動高漲，又面臨蘇聯人造衛星的上天的威脅。面對新形勢，美國意識到通過教育才能增強實力。這一時期美通過一系列立法，加強了聯邦政府對教育的干預力度，學前教育立法在這一時期得以確立。

1965年，約翰遜總統實施大社會運動（Great Society Campaign）平息社會矛盾，同時“總統經濟顧問委員會”（President’s Council of Economic Advisors）又建議投資教育增強國家實力，于是白宮經濟機會辦公室啟動了“啟蒙計劃”（Head Start），開始從娃娃抓起，對“處境不利”的兒童進行早期補償教育。

1969年，該項目轉由當時的聯邦衛生教育福利部（Department of Health，Education and welfare）實施。該項目由聯邦撥款，以生活在貧困線以下家庭的3～5歲的孩子為服務對象，目的是改善兒童身體健康狀況，增進他們情感和社會性發展；改善其認知能力，尤其是運用語言和概念方面的技能，使他們建立學習的信心。由于該計劃擴大了弱勢群體的受教育機會，以實現教育機會均等為目標，因而一出臺就很受公眾歡迎。“啟蒙計劃”學前班大規模地發展起來，到1972年，受益兒童達100萬人以上，使貧窮家庭兒童與其他同齡人站在了同一起點上。

1981年，美國聯邦政府頒布了《啟蒙法》（Head Start Act），對“啟蒙計劃”的撥款數量和款項使用作出明確規定。此后，根據各時期出現的新情況，多次對其進行修訂和重新授權，不斷完善學前教育的目標，提高學前教育的質量。“啟蒙計劃”及《啟蒙法》使美國學前教育成為了專門法律規范下的政府行為，對推動美國學前教育的進步和發展發揮了里程碑作用。

1979年，美國聯邦教育部從衛生教育福利部分離出來，正式成為內閣部，分擔了有關兒童教育的事務，由此學前教育有關法律由兩部共同實施。

3.學前教育法的發展和完善

20世紀90年代以來，隨著科學技術的飛速發展，對人的整體素質提出了前所未有的高要求。同時隨著社會文明的不斷進步，教育機會均等的概念由原來的重視入學機會均等，擴展到教育質量的提升。因此，促進幼兒身心全面發展，使每位幼兒享有高質量的學前教育，成為聯邦教育部學前教育法修訂完善的主要目標。

1994年3月，克林頓總統簽署頒布了《2000年目標：美國教育法》（Goals 2000：Educate America Act）。該法設定了學前教育目標：到2000年，所有兒童都要為上學做好準備。該目標的具體內容包括：所有兒童都要接受高質量的、能培養發展潛力的學前教育，幫助其做好上學的準備；所有兒童必須獲得生長所必需的營養、衛生保健和體育鍛煉，以便他們進入小學時具有健全的頭腦和強壯的體格。《2000年目標：美國教育法》對學前教育質量的重視，對入學準備的強調，提升了學前教育的地位。

2002年，美國為了加強全美基礎教育，頒布了《不讓一個兒童掉隊法》（No Child Left Behind Act）。其中“閱讀優先項目”覆蓋學前教育，強調幼小銜接、教師素質的提高和促進幼兒情感和社會性的發展。為了保證“閱讀優先項目”的順利實施，2003～2008年聯邦政府每年投入9億美元，其中“早期閱讀項目”撥款為7500萬美元左右。

此外，衛生和公共服務部1990年頒布了《兒童保育與發展整體撥款法》（Child Care and Development Block Grant Act），2000年頒布了《早期學習機會法》（Early Learning Opportunity Act），2003年，啟蒙計劃被重新授權，頒布了《入學準備法》（School Readiness Act），這些法律都為了促進學前教育發展，尤其是確保弱勢兒童全面健康發展起到重要作用，確保了美國學前教育公平和美國學前教育質量的整體提高。

二、美國聯邦政府學前教育法律法規

現在聯邦政府學前教育法包括兩部分：嬰幼兒保育和早期發展、學前教育。實施嬰幼兒保育和早期智力開發等相關法律的部門是聯邦衛生和公共服務部（Department of Health and Human Services），實施學前教育法律條款的部門是聯邦教育部。

1.衛生和公共服務部實施的各項法律及撥款項目

（1）啟蒙法（Head Start Act）

現在實施的《啟蒙法》是布什總統2007年12月12日頒布的《2007年改善啟蒙教育為上學做好準備法》（Improving Head Start for School Readiness Act）。該法共包括22個條款，內容包括：實施該法的目的；財政資助項目；撥款比例；項目實施標準、實施方式；項目管理；項目技術支持和培訓；研究和評估等。

該項目具體由衛生和公共服務部的啟蒙項目辦公室（Office of Head Start，OHS）管理實施，2009年共撥款71億美元。項目分兩塊內容，一是直接撥款給州和地方有關機構，由從事項目管理、兒童研究以及兒童教育服務推廣的大學、非營利組織和機構等申請獲得，側重土著印第安、阿拉斯加、移民服務機構，為兒童提供教育服務；另一塊用于培訓和技術支持，研究和評估，項目管理和總結。2010年，聯邦增加了項目撥款，總撥款額超過72億美元。

（2）《兒童保育與發展整體撥款法》（Child Care and Development Block Grant Act）

《兒童保育與發展整體撥款法》主要內容包括：目標設定；撥款項目及比例；項目規劃和申請；項目管理和總結等。

在該法的框架下設立了“兒童保育和發展基金”（Child Care and Development Fund），由聯邦衛生和公共服務部的兒童家庭管理局（The Adrainistration for Children and Families，ACF）管理。該局將“兒童保育和發展基金”發放給州政府，州政府在執行時享有較高的自主權。其中，75%的兒童保育和發展基金是以早教券（Voucher）的形式發放。符合標準的低收入兒童家庭可向當地政府或由政府授權的早期保教資源和轉介（Child Care Resource and Referral，CCRR）機構申請領取早教券，用以支付早教或托兒費用。低收入兒童父母享有選擇園所的自主權。兒童保育和發展基金是聯邦第二大學前教育項目，具體實施涉及衛生和公共服務部的九個部門。2010年的撥款額度達到2l億美元，2012年超過22億美元。

（3）其他法律框架下的兒童教育計劃

？誗貧困家庭短期補助計劃

貧困家庭短期補助計劃是在《1996年個人責任和工作機會調和法》（Personal Respon sibility and work Opportunity Reconciliation Act of 1996）的框架下實施的，其中涉及兒童教育。1996年，為解決貧困家庭托兒問題，美國會批準將30%的貧困家庭短期補助計劃（Temporary Assistance for Needy Faroilies，TANF）資金用于兒童的保育和發展，解決托兒需要。許多州利用此項聯邦援助開辦或增設了4歲班幼兒園。2010年4月6日對該法進行了最后修訂。2006年該法撥款總額為156億美元，給兒童的撥款是35億美元。但該法主要目的并非兒童教育，而是補助父母。

？誗社會服務補助金

社會服務補助金是在《社會安全法》（Social Security Act）框架下“社會服務整體撥款”（Social Setvice Block Grant）下設立的項目。“社會服務補助金”（Social Service BlockGrant，SSBG）是衛生與公共服務部管轄的另一項大型保育和學前教育計劃。目前，此補助金可為低收入但不領福利金的家庭提供托兒補助。2008年資助金額達17億美元，其中約近10%的補助金用于為符合條件的低收入家庭提供托兒資助。

2.教育部實施的各項法律及撥款項目

（1）《初等和中等教育法》一號條款及學前教育項目

《初等和中等教育法》是聯邦政府為改善學業成績而實施的一項補助K-12國民教育的法律。2002年布什政府期間重新授權《初等和中等教育法》并命名為《不讓一個孩子掉隊法案》。有關學前教育的內容主要包含在“一號條款”（Title I）中。其中一號條款的B部分的第二項內容（Title I，Part B，Subpart 2）是“早期閱讀”項目（Early Reading），第三項內容（Title I，Part B，Subpart 3）是“公平教育起點”項目（Eyen Start）。兩項法律條款將撥款的目的，經費的使用以及項目管理進行了詳細描述。2008年用于“早期閱讀”項目的經費是1.1億美元。2010年用于“公平教育起點”項目的經費是6600萬美元。

（2）《初等和中等教育法》二號條款準備學習項目

根據《初等和中等教育法》二號條款（TitleⅡ）第三章設立了“準備學習”項目（Ready to Learn）。該項目主要支持廣播、電視等多媒體開播兒童教育節目，幫助兒童為學習或者入學做好準備。2011年該項目撥款2724萬美元，支持的媒體機構有美國公共廣播公司（The Corporation：for Public Broadcasting，CPB）和美國公共電視（Public Broadcasting Service，PBS）。例如：在該項目的支持下美國公共電視制作的《單詞世界》（Word World）在黃金時段播放，還傳播到多個國家對兒童英語啟蒙起到了寓教于樂的作用。

（3）《初等和中等教育法》五號條款學習基礎項目

根據《初等和中等教育法》五號條款（Title V）第四部分第十四章（Part D，Subpart 14）設立了“學習基礎資金”項目（Foundation for Learning Grant）。該項目幫助家庭發展兒童的情感、行為和社會發展。具體實施是投資社區教育項目，包括促進兒童智力發展、身體發展的兒童教育項目，防止兒童濫用藥物、遭受家庭暴力的社區福利和服務項目等。聯合社區各種兒童服務機構和組織，開設合作項目，促進兒童參與社區活動，同時為家庭和兒童提供個性化的服務和支持。2009年該項目投資約100萬美元。

（4）特殊教育法中的學前教育項目

美國《特殊教育法》（Individuals with Disabilities Education Act，IDEA）的第三部分（Part C）是關于殘疾嬰幼兒早期教育的。該法有關學前教育內容是為3～5歲的殘疾或發展遲滯兒童開辦特殊教育學前班。具體項目為“特殊學前教育基金”（Special Education Preschool Grants），該項目是教育部管轄的另一個資金較多的學前保育和教育項目。項目是由教育部提供補助經費給州政府，再由各州地方學區申請獲得，年撥款額度4.3億美元。

（5）特殊教育法中殘疾嬰幼兒及其家人的特教補助計劃

1997年美《殘疾人法案》修訂，聯邦政府增設條款，為3歲以下嬰、幼兒及其家人提供個別化服務。此項法案的修訂促成了“嬰幼兒及其家人特教補助計劃”（Special Education Grants for Infants，Toddlers，and Families）。此計劃由教育部撥款給州政府，再由各地的早期教育機構或區域性教育機構向州政府申請經費。2011年，教育部共撥款4.3億美元，為27萬名殘疾嬰幼兒及其家人提供了早期干預服務。

（6）學前教育教師發展項目

《初等和中等教育法》二號條款第一部分（TitleⅡ，Part A）和二號條款第三部分（Part C）中設立了有關建立高質量學前教育教師隊伍的項目。根據二號條款第一部分第五章（Subpart 5）設立了“兒童早期教育者職業發展項目”（Early Childhood Educator Professional Development Program），目的是為貧窮社區和低收入家庭兒童招募、培訓高質量的學前教師隊伍，改善兒童早期教育的學習效果，為上學做好準備。二號條款第三部分則鼓勵各州采取措施為學前教育招募、保住高質量的教師，特別是針對高需求社區。以上法律文本對各項目實施的目的，撥款及申請方式，項目報告和評估做出了詳細規定。

三、美國學前教育法特點分析

1.發端于社會福利

從美國學前教育法的演變歷程可以看出，聯邦政府對學前教育的關注發端于社會福利保障。在兒童基本的營養和健康等生存權利得到保障以后，兒童接受教育的發展權利也逐漸加以落實。隨著對幼兒教育理論和實踐研究的不斷深入，人們逐漸發現學前教育對人的終身發展產生重大影響。政府要保障所有人的教育平等權利，必須從學前教育開始，使所有兒童站在同一起跑線上，確保弱勢群體兒童做必要的入學準備，為以后的成功奠定基礎。從某種意義上看，是社會福利制度的延伸。

2.以保障公平為目的

美國憲法規定教育是地方和個人的事務，這是美國教育地方分權的法律依據，學前教育也不例外。從這一角度看，美國的學前教育法有兩個重要的組成部分：聯邦一級和地方一級。地方一級細化學前教育所涉及的個人及社會單位的權利與責任，而聯邦一級的學前教育法的主要目的是保障所有公民的教育權益，以及促進各地區與族裔教育均衡和公平。就像美國聯邦教育部設立的初衷一樣，并是不具體插手各州的教育運作，而是彌補各州教育缺陷，保障所有人的公平權益。因此，聯邦學前教育法不只是在原則上進行規定，而是以實質項目為抓手，以撥款為保障，促進教育均衡。

3.以引領改革為方向

奧巴馬政府上臺以來，聯邦政府逐漸改變為全美教育不平衡現狀補補貼貼的唯一職能，轉而尋求拓寬權限，引領各州實施教育改革，提升全美教育質量。這一動作體現在《2009美國復蘇與再投資法案》（American Recovery and Reinvestment Act of 2009，ARRA）中。根據該法案，設立了“競爭最優”項目（Race to Top）促進基礎教育改革。在該項目的大框架下，設立了“競爭最優一早期學習挑戰資金”項目。該項目投資5億美元，由各州競爭獲得。如果各州按照聯邦政府的要求，加大學前教育工作力度，為貧窮、少數族裔家庭及兒童提供高質量的教育項目，并在與其他各州比較中獲勝，就可以獲得該筆聯邦政府資助。聯邦政府并將該項目以法律形式體現本屆政府《初等和中等教育法》修訂藍本中。由此可見，引領改革將是美聯邦學前教育法的發展方向。

（責任編輯 甘 璐）