變革“前夜”的盛光祖

2011年2月，62歲的盛光祖坐上鐵道部的頭把交椅。他重返鐵道部后，提出“安全生產(chǎn)、深化改革、搞活經(jīng)營”的施政方針，看似中規(guī)中矩，審慎而內(nèi)斂，但細(xì)心揣摩會(huì)發(fā)現(xiàn)，實(shí)際上，他在履新之時(shí)，就頻繁強(qiáng)調(diào)鐵路改革發(fā)展。看來，這位新上任的部長在穩(wěn)定大局的同時(shí)，并沒有忘記自己肩上更重的責(zé)任：鐵路改革。在一次電視講話會(huì)議上，他將鐵路改革的總體基調(diào)定為：放權(quán)、制衡、增效益。與此同時(shí)，他也在逐步開啟中國鐵路邁向市場(chǎng)的大門。而這一切，都是在為鐵路系統(tǒng)的改革和平穩(wěn)交接創(chuàng)造條件。

2011年2月16日，在視察鐵道部調(diào)度指揮中心、看望一線工人以及21日的鐵道部老同志通報(bào)會(huì)上，盛光祖都提到了一個(gè)共同的目標(biāo)：鐵路改革發(fā)展。他要求一線工人“提高運(yùn)輸效率和質(zhì)量，為鐵路改革發(fā)展提供保障”，而對(duì)老同志的期望則是“發(fā)揮余熱，一如既往地關(guān)心支持鐵路改革發(fā)展”。

政企分開邁開第一步

種種跡象表明，經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換成為盛光祖履新之后鐵道部改革的起點(diǎn)。然而，在體制不變的情況下，考慮機(jī)制轉(zhuǎn)換的空間非常有限。

轉(zhuǎn)機(jī)出現(xiàn)在2011年4月，盛光祖在海南向考察鐵路工作的胡錦濤總書記匯報(bào)工作時(shí)，得到了“推進(jìn)鐵路體制機(jī)制改革”的重要指示。之后，盛光祖形成了新的思路，提出“要積極主動(dòng)謀劃鐵路體制改革”。

這在當(dāng)時(shí)引發(fā)了外界對(duì)鐵路系統(tǒng)改革的大猜想。

最大膽的預(yù)測(cè)來自于某證券公司的交通行業(yè)分析師：“2012年，18個(gè)鐵路局將組建為6個(gè)區(qū)域公司，2013年將完成鐵路系統(tǒng)政企分開。”

實(shí)際上，中國鐵路的再一次重大改革的確在那個(gè)時(shí)候踏上了征途。

之后，鐵道部開始有意識(shí)地區(qū)分政府職能和企業(yè)職能。“在行使權(quán)力之前，我們被要求首先分清楚是在行使哪種職能，這在以前是從來沒有過的。”一位鐵路系統(tǒng)的內(nèi)部人士在當(dāng)時(shí)曾這樣說過。當(dāng)時(shí)鐵道部的指導(dǎo)思想是，如果是必須由鐵道部行使的企業(yè)職能，那么鐵道部繼續(xù)行使，如果可以考慮還給鐵路局，那么盡可能地還給鐵路局。

另外，在運(yùn)輸生產(chǎn)計(jì)劃、大客戶管理和認(rèn)定、運(yùn)輸組織模式的轉(zhuǎn)變等方面，鐵道部也在遵循一個(gè)基本點(diǎn)：凡是經(jīng)營權(quán)，能夠下放的，盡量下放。

這個(gè)轉(zhuǎn)變，被視作“轉(zhuǎn)變政府職能，向政企分開邁開的第一步”。一位鐵路行業(yè)分析師分析稱，短期來看，放權(quán)地方局可以調(diào)動(dòng)其積極性，一旦未來形成競(jìng)爭格局，后期的整合將不可避免。

“鐵道部過去避談改革，現(xiàn)在主動(dòng)去研究和謀劃改革，這是鐵路改革形成的一個(gè)轉(zhuǎn)機(jī)。”鐵道部規(guī)劃研究院武劍虹曾這樣說。

當(dāng)時(shí)一位接近盛光祖的權(quán)威人士也向外界透露：轉(zhuǎn)變鐵道部政府職能，轉(zhuǎn)換地方局經(jīng)營機(jī)制是新部長每天都在考慮的問題。

此前，政企不分的管理體制一直使鐵道部“有苦難言”。

高度管制之下，鐵路局沒有企業(yè)作為市場(chǎng)主體的權(quán)利和責(zé)任，自我發(fā)展的空間也很有限，經(jīng)營積極性不高，業(yè)績不佳。

同時(shí)，鐵路企業(yè)的社會(huì)公益負(fù)擔(dān)過重，兼有政府和企業(yè)雙重身份的鐵道部處境尷尬，“沒處說理去”。在外人看來風(fēng)光無限的“鐵老大”，實(shí)際上也有自己的難言之隱。

因此，鐵道部也迫切希望，新部長所進(jìn)行的這些改革能夠把自己的經(jīng)營機(jī)制真正建立起來，同時(shí)將其承擔(dān)的社會(huì)公益負(fù)擔(dān)分離出去。當(dāng)然，在改革日漸深化的過程中，這種情況將得到大大改善。

經(jīng)營權(quán)下放探索

機(jī)制改革的思路逐漸浮出水面之后，下一步的計(jì)劃于盛光祖來說，已是箭在弦上，他開始在鐵道部與地方鐵路分局之間的權(quán)力分配進(jìn)行艱苦的探索。

盛光祖在鐵道部召開的一次全路電視電話會(huì)議上明確表示，要加大鐵路局的經(jīng)營責(zé)任，采取有效措施，做到權(quán)責(zé)匹配，賦予鐵路局必要的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，激勵(lì)鐵路局強(qiáng)化市場(chǎng)營銷。

這一表態(tài)，在當(dāng)時(shí)被外界理解為，鐵道部的一部分權(quán)力可能會(huì)下放到地方鐵路分局，并賦予地方鐵路分局一定的經(jīng)營靈活性。

隨后，鐵道部開始針對(duì)系統(tǒng)分權(quán)改革的具體方案征求意見。據(jù)相關(guān)媒體報(bào)道，《征求意見稿》試圖劃定鐵道部和其治下鐵路局、合資公司之間的權(quán)力和收益邊界。如果改革得以施行，長期以來管得過死的地方鐵路經(jīng)營環(huán)境有望松動(dòng)，鐵路局、合資公司或?qū)@準(zhǔn)參與轄內(nèi)鐵路沿線的房地產(chǎn)開發(fā)和廣告經(jīng)營權(quán)，并將從中留存相當(dāng)比例的收入。

當(dāng)時(shí)，也有媒體報(bào)道，地方鐵路分局或?qū)⒖梢砸罁?jù)管轄內(nèi)的客流量自行增開列車，或根據(jù)客流的變化調(diào)整列車運(yùn)行頻次。

新中國第三任鐵道部部長萬里在上世紀(jì)80年代就曾說過：“鐵路改革關(guān)鍵就是搞活分局、站段。”

可以想見，盛光祖這樣的改革探索在當(dāng)時(shí)的鐵道系統(tǒng)內(nèi)部應(yīng)是引起巨大轟動(dòng)的。這對(duì)于各地方局來說，無疑也是讓他們歡欣鼓舞的時(shí)刻。

鐵道部對(duì)于地方鐵路分局的改革嘗試可以追溯至1983年，公開資料顯示，當(dāng)年鐵道部一次性撤銷齊齊哈爾、吉林、錦州、武漢、太原等地鐵路局。1984年又撤銷西安鐵路局，后又撤銷昆明鐵路局……

2005年3月，鐵道部撤銷了其下屬41個(gè)鐵路分局，實(shí)行鐵道部—鐵路局—站段三級(jí)管理模式，這被外界認(rèn)為是劉志軍主政鐵道部期間在體制改革方面推出的為數(shù)不多的舉措之一。

此后，鐵路的體制改革讓位于大規(guī)模路網(wǎng)建設(shè)，尤其是高鐵建設(shè)。

而盛光祖的這一新思路更加重視了地方鐵路局的經(jīng)營管理，他在逐步將權(quán)力下放到地方。事實(shí)上，給基層更多的靈活性、激發(fā)基層的主觀能動(dòng)性，是盛光祖一直堅(jiān)持的管理思路，他也因此被稱為富有改革精神的領(lǐng)導(dǎo)。此時(shí)此刻，他再次將下放經(jīng)營權(quán)這個(gè)飽受爭議的話題拋出來，顯示了他無與倫比的改革雄心。

對(duì)市場(chǎng)敞開大門

“在中國，欠人家兩萬元會(huì)有很大的壓力，欠兩個(gè)億就要輕松得多，而欠兩萬億就等于綁架了債主，盛光祖其實(shí)一點(diǎn)壓力都不用有。”在中國鐵道論壇上，網(wǎng)友曾這樣詼諧地調(diào)侃鐵道部面臨的債務(wù)壓力。巨大的資金缺口如何彌補(bǔ)，將是盛光祖不得不面對(duì)的挑戰(zhàn)。

履新之初，在與青海省委書記強(qiáng)衛(wèi)會(huì)談時(shí)，盛光祖曾強(qiáng)調(diào)：“對(duì)具有市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)的鐵路支線等項(xiàng)目，要積極推行投資主體多元化，用市場(chǎng)的辦法推動(dòng)工程建設(shè)。”此刻，這位鐵道部的新掌門人已經(jīng)釋放出了對(duì)市場(chǎng)敞開大門的信號(hào)。

在此之前，鐵路向系統(tǒng)外及民營資本開放已經(jīng)討論了很多年，國家也相繼出臺(tái)了鼓勵(lì)政策，但一直沒有突破性進(jìn)展。中國民營經(jīng)濟(jì)研究會(huì)會(huì)長保育鈞當(dāng)時(shí)在接受記者采訪時(shí)表示，政企不分是鐵路問題的根源，改制上市是關(guān)鍵，而當(dāng)前一個(gè)階段，改革難以推進(jìn)的原因就是不愿意把鐵路推給市場(chǎng)。

盛光祖此舉說明他已經(jīng)開始考慮，如何把多元化經(jīng)營和運(yùn)輸整合到一起，多元化經(jīng)營中的物流、商旅等方面也將被視作是主業(yè)的一種延伸，實(shí)行一體化管理、考核和規(guī)范經(jīng)營。

這和以前是不一樣的。此前，鐵道部對(duì)多元化經(jīng)營和運(yùn)輸做了嚴(yán)格的限制，當(dāng)時(shí)鐵道部的核心理由是，為了避免搞運(yùn)輸?shù)娜朔中娜ジ愣嘣?jīng)營掙錢，而荒廢了主業(yè)。

如今所說的一體化考核是指，在對(duì)鐵路企業(yè)的考核上，不再區(qū)分是運(yùn)輸主業(yè)還是多元經(jīng)營，鐵道部只是統(tǒng)一考核經(jīng)營效益。“財(cái)務(wù)收支權(quán)限將有所放開，調(diào)整后可以給經(jīng)營效益帶來更多靈活空間。”知情人士曾在當(dāng)時(shí)這樣分析。

同時(shí)，盛光祖還強(qiáng)調(diào)，鐵路系統(tǒng)在高鐵建設(shè)方面不能再單純追求速度，而是要追求速度和效益的結(jié)合。當(dāng)然，這也是面對(duì)社會(huì)輿情做出的一種選擇——為不同消費(fèi)層次的旅客提供服務(wù)。

不唯此，盛光祖還在一次會(huì)議上表示，鐵道部將制定新的運(yùn)輸和服務(wù)清算規(guī)則，以此來激勵(lì)各鐵路局積極開拓市場(chǎng)，努力增加收入。所有的一切都在證明，盛光祖已在任上從各個(gè)方面向鐵路改革發(fā)力。

告別雙重角色

調(diào)整發(fā)展思路、放開經(jīng)營自主權(quán)、醞釀市場(chǎng)化改革……鐵道部在盛光祖上任后動(dòng)作頻頻。

“如果在比較規(guī)范的市場(chǎng)環(huán)境里，放權(quán)以后，幾個(gè)鐵路局就是幾個(gè)企業(yè)，效益好的可以兼并重組，這是企業(yè)化的過程。”發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所所長郭小碚曾這樣說。

實(shí)現(xiàn)政企分開，建立鐵路現(xiàn)代企業(yè)制度，這一思路在理論上已無障礙。但鐵路改革的具體方案，業(yè)內(nèi)一直存在著“網(wǎng)運(yùn)分離”和“網(wǎng)運(yùn)合一”的爭執(zhí)。郭小碚認(rèn)為，無論選擇哪種方案，管理體制都需要改革，而管理體制改革遲遲沒有推動(dòng)的原因在決策層。

2008年大部制改革曾被認(rèn)為是鐵路改革的最佳時(shí)機(jī)。但當(dāng)時(shí)的鐵道部部長劉志軍堅(jiān)決反對(duì)，劉志軍堅(jiān)持認(rèn)為鐵路投資的長期滯后使得鐵路運(yùn)能嚴(yán)重不足，鐵路仍處在大規(guī)模建設(shè)的階段，避談改革。“從企業(yè)發(fā)展的角度來看，鐵路改革錯(cuò)過了一個(gè)好的時(shí)機(jī)。當(dāng)然，劉志軍要實(shí)現(xiàn)自己的藍(lán)圖，他的考慮也有一定道理。”郭小碚說。

鐵路是當(dāng)時(shí)中國唯一政企不分的產(chǎn)業(yè)——它將整個(gè)行業(yè)頂層的企業(yè)管理集中在自己身上，不僅行使著政府的監(jiān)管調(diào)控職能，還直接管理著各個(gè)鐵路局的人、財(cái)、物。

“鐵道部要分清自己的職能，如果是政府部門的話，只是監(jiān)管機(jī)構(gòu)；如果是企業(yè)，就要管經(jīng)營。不能扮演雙重角色。”郭小碚表示。

但是鐵路作為“環(huán)狀企業(yè)”，不僅改革方案重要，還需要一系列配套的輔助機(jī)制，包括鐵路社會(huì)保障制度的改革、鐵路運(yùn)價(jià)的改革、清算制度的改革，等等。這也是盛光祖任上對(duì)于鐵路改革的思考慎之又慎的原因所在。

無論如何，改革的第一步都是厘清管理和經(jīng)營職能，把鐵道部真正變成監(jiān)督部門之后再對(duì)行業(yè)進(jìn)行重組。

在郭小碚看來，重組方案既可以按照行業(yè)劃分，也可以按照地域劃分，具體情況可以由各個(gè)部門協(xié)調(diào)。“鐵路改革只是邁出了萬里長征的第一步，后面的路任重而道遠(yuǎn)。”郭小碚說。

此前32年的鐵路生涯，讓人們對(duì)盛光祖的期待異常熱切。諸如“推進(jìn)政企分開改革”“推進(jìn)大部制改革”“推進(jìn)投融資體制改革”等這類字眼，在盛光祖上任后，頻繁見諸報(bào)端。然而，鐵路改革，前路漫漫，盛光祖重新回到闊別10多年的鐵道部，面臨的困難和壓力也非同一般。鐵道部就像一個(gè)全國連鎖的企業(yè)，全國鐵路是一家，牽一發(fā)而動(dòng)全身，鐵路改革的難度可想而知。而盛光祖，歷史性地站在了舞臺(tái)的聚光燈下，他拿出自己非凡的魄力和手段改革掉了鐵道部。在完成這一重頭戲之后，他人生中的華彩篇章，落下帷幕。當(dāng)然，推動(dòng)中國鐵路走向更深層次的改革，僅僅依靠一己之力是無法完成的，這需要整個(gè)國家的決心。