中國外匯管理動態：回顧與展望

外匯管理一年回顧

我國外匯管理在2012年面臨的主要挑戰來自以下兩個方面：一是由于歐洲債務危機的演化、國際流動性泛濫以及人民幣匯率單邊升值預期的改變，對國外和本國資本流動產生影響，跨境資本呈現雙向流動的特點。二是出于應對國內外經濟形勢的變化以及調整經濟失衡的需要，我國外匯管理部門面臨改善國際收支狀況以及穩定出口和保增長的雙重任務。

對此，從外匯管理部門整年的管理活動來看，我國外匯管理改革核心是促進貿易便利化與加強監測和控制風險的雙管齊下，體現出“外匯管理理念與方式轉變”的思想，也是我國應對國際新形勢以及推進改革深化的必然之舉。具體而言，2012年我國外匯管理主要包括五個方面。

穩妥有序地推進人民幣資本項目可兌換

第一，RQFII的啟動與QFII的增容。繼我國推出跨境人民幣貿易結算、直接投資業務的有關規定之后，2011年12月，證監會、央行、外管局聯合發布有關規定，允許符合條件的基金公司、證券公司香港子公司作為試點機構開展RQFII業務，并于2012年增加2000億元的投資額度。此外，為進一步促進境內資本市場的改革發展，我國相關監管部門提高了QFII的投資額度并加快了審批節奏。

第二，進一步放松直接投資項下資金運用的限制。2012年11月，國家外匯管理局發布通知，進一步改進直接投資外匯管理方式，放寬直接投資項下外匯賬戶開立個數及異地開戶和異地購付匯限制、放寬境外放款資金來源及放款主體資格限制、允許境內主體以國內外匯貸款對外放款、允許外商投資企業向其境外母公司放款。

第三，允許個人境內合法資金參與境外股權激勵計劃。2012年3月，國家外匯管理局發布通知，允許個人以其個人外匯儲蓄賬戶中自有外匯或人民幣等境內合法資金參與境外股權激勵計劃。

從總體來看，我國資本項目可兌換的改革實踐，可用“堅持”與“調整”兩詞加以概括。一是堅持限制性的資本可兌換改革。無論是過去遭受資本自由化主流的沖擊，還是危機之后國際社會對資本項目管理的重新評價，我國政府對于資本項目可兌換改革的基本論調沒有發生變化，即強調“逐步實現資本項目可兌換”，把推進資本項目可兌換與風險防范的統籌安排結合。二是調整了關于資本可兌換改革的表述和內容。黨的十七大與十八大報告的有關表述由“逐步實現資本項目可兌換”調整為“逐步實現人民幣資本項目可兌換”。盡管其中的內容并無實質變化，但是這一更改強調并突出了把發展跨境人民幣業務作為推進資本項目可兌換的重要實踐。

從具體的改革內容來看，目前我國對資本項目下的交易和匯兌行為仍然存在較多的管制，而上述改革多為簡化程序和促進交易的便利，并未真正觸及資本可兌換的實質。而與此同時，發展人民幣跨境業務又意味著間接開放了資本項目，支持了套匯和套利行為的發展。故而，發展人民幣跨境業務的風險問題以及是否應當先行于匯率和利率市場改革等問題的爭論隨之產生。從政府文件以及推出RQFII的事實表明，政府推進人民幣國際化的決心未變，并期望以人民幣國際化為契機，借以促進相關配套金融制度的改革，這從擴大匯率浮動區間以及減少匯率市場干預的言行之中得以反映。

跨境資本流動的均衡管理

自2012年以來，我國跨境資本流動出現了明顯的雙向流動局面，這是國際資本流動和國內資本跨境流動共同作用的結果。根據國際收支平衡表，除一季度外，2012年二季度至四季度資本項目和金融均呈現逆差。一方面，中國經濟形勢的相對穩定也吸引了境外對中國直接投資的增加，2012年總額達1801億美元。另一方面，匯率預期的變化以及“藏匯于民”的措施，境內企業和銀行持有外匯資產的愿望加強，本國資金流出強度隨之增加。根據國家外管局統計數據，2012年銀行代客累計涉外收入25900億美元，累計對外付款24787億美元，銀行代客累計涉外收付款順差1113億美元。此外，2012年的前10個月的銀行代客結售匯的順差形勢明顯縮小，資金流入增速明顯低于資金流出增速。

過去我國對于跨境資本流動的監管主要放在對資本流入監測與管理方面，而2012年以來，央行與外管局等各方監管機構表達的政策信號顯示，我國政府更加認識到需要加強跨境資金流動的均衡管理，具體動向包括以下幾點：

2012年2月，外匯管理局提出，從思想上轉變跨境資金流動的監管理念，按照均衡管理的要求監測資金流入和流出，防范跨境資金大進大出；要改變跨境資金流動的監管方式，按照主體的監管的要求來提高監管的有效性，加強對跨境資金流動預警和預案機制等。

2012年9月，金融“十二五”規劃發布，在逐步實現人民幣資本項目可兌換的要求下，對跨境資本流動管理指明了方向，要求進一步放寬跨境資本流動限制，健全資本流出流入均衡管理體制。

2012年12月，外管局要求各境內銀行自2013年1月開始向國家外匯管理局報送外匯賬戶內結售匯、賬戶信息和銀行資本項目數據，將原本獨立的三個系統合并成一個統一的資本項目信息系統。

從上述我國政策動向來看，我國資金流動管理理念正從“寬進嚴出”向“均衡管理”轉變，但是新的均衡管理還剛剛起步，監管措施的制訂與實施面臨巨大挑戰。金融危機以來，關于跨境資本流動的有關理論探討日漸豐富，尤其在跨境資本流動對我國的影響方面討論較多。但是這些研究主要集中在外匯資本流入方面，尤其是短期資本流入的討論較為豐富，而關于外匯資本流出以及本幣資本的跨境流動的影響及其相應的政策建議還比較缺乏。因此，如何建立適合中國的情景分析和壓力測試、確定與跨境資金流動走勢關聯性強的核心指標，對跨境收支影響渠道和傳導機制的研究與跟蹤等等問題均有待深入探討和研究。此外，跨境資本流動具有順周期性，如何從防范系統性風險的角度，了解金融機構外匯凈頭寸、杠桿率和貨幣錯配的關系，以及如何協調匯率、利率變化等宏觀貨幣政策與資本管理政策的關系也尤為重要。正如外匯管理局所言，“建立健全本外幣跨境資金流動監管框架是一項長期性的工作。”

增加匯率彈性與完善外匯市場管理

隨著我國外匯市場深度與廣度不斷擴大，加之政策當局認為人民幣匯率的單邊升值與預期已經結束。2012年4月，央行發布公告，決定擴大外匯市場人民幣兌美元匯率浮動幅度。為了配合此次匯率浮動幅度加大的改革措施，國家外管局還進一步采取以下措施：一是完善銀行結售綜合頭寸管理措施，取消對銀行收付實現制頭寸實行的臨時性下限管理，提高銀行外匯交易和風險管理的靈活性與主動性。二是擴大個人本外幣兌換特許業務試點范圍。三是簡化外匯掉期和貨幣掉期業務的市場準入管理。

外匯市場的管理與建設是我國對外金融改革的一部分，是與人民幣匯率機制改革、資本項目可兌換進程以及人民幣國際化進程等相互配合、相互聯系。經過近十年的發展，中國外匯市場交易規模正在不斷擴大，但相對全球外匯交易市場發展而言，我國外匯市場以及人民幣交易的地位和影響力還十分有限。根據BIS報告，人民幣交易量占全球外匯市場成交量占比0.6%，排名全球21位。就市場監管而言，我國需要進一步完善衍生品監管制度。匯率機制改革的深化將對我國外匯市場建設提出更高的要求，需要外匯市場提供相應的規避匯率波動風險的交易工具。從我國外匯衍生品發展次序來看，我國首先推出了遠期人民幣外匯交易、接著是外匯和貨幣掉期交易，進而推出外匯期權交易，而并沒有急于推出人民幣與外匯間的期貨和期權交易等易于出現投機風險的交易產品。這樣的管理與建設措施遵循了衍生品風險從低到高的原則，并充分考慮到衍生品的特性及其對宏觀金融穩定的影響和微觀主體的風險管理能力。由于外匯衍生品市場剛剛起步，一方面的監管還存在著很多的問題，例如，對外匯衍生品的監管涉及多個監管部門，實踐中往往存在監管權限模糊或交叉的問題；另一方面，企業關于衍生品的內部風險控制制度以及相應的會計處理制度等還不盡完善等。

藏匯于民與外匯儲備管理

為了盡快改變外匯儲備的單一化局面，中國外匯儲備管理部門試圖加快外匯儲備資產的多元化。最新出臺的金融“十二五”規劃強調，要進一步改進外匯儲備經營管理積極探索和拓展外匯儲備多層次使用渠道和方式，完善外匯儲備經營管理體制機制。2013年，央行和外管局在外匯儲備經營管理機構內，成立了外匯儲備委托貸款辦公室，負責創新外匯儲備運用。

對中國而言，優化外匯儲備管理的重點內容之一在于如何改變官方儲備與民間儲備結構，真正實現從“藏匯于國”向“藏匯于民”。在經常項目方面，我國由強制結售匯制度逐步轉變為意愿結售匯制度，取消外匯匯兌管制。在資本項目方面，我國逐步謹慎開放居民與企業對外投資渠道。這一舉措的實施與資本項目可兌換的進程相對應。從居民角度來看，我國出臺了一系列放寬境內金融機構境外證券投資和代客理財的措施。從企業角度來看，外管局和商務部依照我國“走出去”戰略規劃，簡化境內機構境外直接投資的各種審批手續和放寬購匯限制。2012年，外管局為了便利中小金融機構參與外匯市場，減免村鎮銀行進入銀行間外匯市場的交易費用，這一措施也將有利于我國的中小企業用匯需求及其對外投資的積極性，此外，還擴大銀行貴金屬業務匯率敞口平盤范圍，支持藏金于民。

官方外匯儲備增速放緩與私人外匯資產增加成為2012年外匯儲備管理的重要變化。在企業與個人方面，2012年我國企業持匯意愿增強，外匯存款增加明顯。企業等市場主體在銀行的外匯存款余額增加1314億美元，因而銀行系統向央行系統轉移的美元資產也有所減少。這種情況在近年來并不多見。企業持匯的增加體現了擴大匯率彈性和人民幣均衡匯率條件下，我國私人機構在外匯管理條件許可下進行“負債本幣化、資產外幣化”的財務運作。在官方外匯儲備方面，自2011年下半年以來，我國外匯儲備增幅減速趨勢開始確立。根據國家外匯管理局公布數據，剔除匯率、價格等非交易價值變動影響，我國2012年新增外匯儲備資產347億美元，較上年同期少增3501美元，減幅深達91%。盡管外匯儲備的增速并非國內外匯管理措施改革所決定，但是藏匯于民的措施以及促進國內外匯資金合理流出理當成為外匯儲備的增速放緩重要因素之一。

外匯管理理念和方式的轉變

近十年來，我國涉外經濟規模與跨境資金流動總量迅速增加。出于我國經濟發展的新形勢的需要，2010年，國家外匯管理局提出外匯管理理念與方式的“五個轉變”，從這兩年的外匯管理的有關改革措施來看，外匯管理理念和方式的轉變明顯貫徹其中。2012年，外管局加快外匯管理理念和方式，簡化程序提高效率，服務實體經濟的主要外匯管理措施包括：2012年8月起在全國范圍實施貨物貿易外匯管理制度改革；改進直接投資外匯管理方式，大幅簡化事前審批事項，強化事后管理與統計監測工作；促進外商直接投資便利化，簡化和規范了外匯登記和外匯賬戶管理等。

外匯監管理念與方式的“五個轉變”其實質就是由過去行為監管向主體監管轉變的過程。從這些管理措施改革不難看出，我國外匯管理已經轉向強化主體服務、提高監管效率和加強風險監管并重的原則。外匯管理方式的轉變有利于我國宏觀審慎監管框架的建立，有助于更加全面地考察金融機構與企業的風險狀況，提高我國整體的監管能力與效率，也有利于監管當局將國際收支風險與外匯風險因素納入宏觀審慎監管框架，全面把握系統性風險狀況。在這些外匯管理改革之中，貨物貿易外匯管理制度的變革最受關注。自改革試點之后，企業對外貿易收付的時間縮短，辦理貿易收付效率大大提高，而監管手段的提升也得以體現。、

外匯管理前景展望

2013年國際收支展望

鑒于中國當前經濟形勢和當前國際經濟環境，我們認為2013年我國將延續2012年國際收支的形勢特點，經常項目順差縮小，跨境資本雙向流動特征增強。盡管全球經濟失衡格局正向經濟再平衡轉變，部分勞動密集型產業和產品訂單出現向周邊國家轉移跡象，并且2012年底中央經濟工作會議繼續將“促進國際收支趨向平衡”作為2013年的重要工作任務。但是，東亞與美國在儲蓄率和貿易重組步調方面的差異調在短期內難以發生根本性改變。再者，穩定增長仍然是2013年經濟工作的重點。加之，中國目前擁有穩定的政治環境、廉價高效的勞動力和廣闊的市場前景。因此，貿易順差以及國際直接投資流入的主導因素在短期內不易發生重大變化。在經常項目順差和國外直接投資流入的同時，人民幣匯率單邊升值預期的結束、“走出去”戰略的推進、外貿主體對外匯信貸需求的增強以及我國藏匯于民的外匯管理政策的深入，將會加強人們持匯意愿的增強、跨境資本的流出的可能，這些因素將導致我國跨境資本流動出現雙向特征。而影響國際收支不確定的因素包括：國際經濟復蘇動力不足以及釣魚島事件使得中日兩國的貿易金融關系開始惡化。2013年，這些因素將通過貿易和金融渠道對我國國際收支產生影響。

2013年外匯管理展望

“十一五”期間，國家外匯管理局大力推進貿易投資便利化，先后出臺了若干重要改革和便利化措施。鑒于改革的漸近性，“十二五”外匯體制改革將延續上述管理思路。目前，國際經濟復蘇形勢嚴峻，量化寬松政策造成全球流動性泛濫，這些因素將對我國人民幣匯率升值、外匯儲備和國際收支狀況構成一定壓力，2013年的外匯管理政策將會充分考慮當前全球經濟金融形勢。對此，金融業“十二五”規劃提出要提高外匯和國際收支風險防范能力。在此背景下，展望2013年，我國外匯管理政策將繼續以服務于實體經濟，提高外匯和國際收支風險防范能力為核心，按照轉變外匯管理方式的改革思路，進一步完善外匯管理的各個方面。2013年1月，國家外匯管理局召開了全國外匯管理工作會議，其中的工作重點與上述預期基本一致，具體包括：第一，全面深化外匯管理體制改革，大力促進貿易投資便利化。第二，加強外匯宏觀總量分析和區域分析，提升外匯監測分析能力和水平。第三，不斷完善跨境資金流動監管體系，切實維護國家經濟金融安全。第四，扎實推進主體監管，加快外匯管理理念和方式轉變。第五，管好用好外匯儲備，進一步完善大規模外匯儲備經營管理體制。

（作者單位：中國社科院金融研究所，特華博士后流動站）