股權再造完善農信社法人治理

目前，我國農村信用社雖然基本完成了規范老股金和增資擴股工作，但股東主體是農民、股權高度分散，而且受農村經濟發展的影響，這種狀況將持續較長時間，直接影響完善法人治理結構的步伐。因此，下一步應重點從資本這一核心環節入手，通過引進法人投資者，提高股權集中度，改善股東素質，提高農信社完善法人治理的內生動力，使其真正成為商業可持續發展的金融機構。

農信社法人治理現狀

目前，農信社的股東從法律形式上看均是自然人、職工、企業法人等民營力量，從產權基礎上看，農信社的法人治理應該是民有資本民營化。但從法人治理、公司運營的實際情況上看，農信社卻表現出典型的民有資本官營化的特征，法人治理“有形無神”。例如省級聯社是由全省縣級聯社為會員單位組成的社團，理應由縣級聯社組成的社員代表大會選舉產生理事長等高級管理人員。但是省級聯社的理事長、副理事長、主任、副主任等主要高級管理人員均是由省政府按照廳級、副廳級干部的選拔程序行政任命產生。農信社縣聯社的理事長、主任等高級管理人員也基本上是省聯社按照處、科級干部的選拔標準比照上述程序產生，實質上也是行政任命。再如農信社的管理人員、員工的任免和調動權，也一定程度上受省聯社控制，省聯社通過全省統一的考試安排進行招聘員工，控制轄內農信社的人事權。另外，省聯社擁有對農信社人員的行政處分權，并且在財務權、信貸權等方面給予約束，實際上控制著農信社的具體經營活動。

“有形無神”的成因

股本金的真實性和合規性差，是造成法人治理有形無神的主要原因

長期以來，農信社經營效益較差，為了募集到足夠的股本，農信社采取了承諾分紅的形式吸引股本；或者為了完成任務，對股東進行先貸款后利用貸款入股，形成了存款化股金和貸款化股金。存款化股金是即保息又分紅的股金，本質上是存款。其股東也不是真正意義上股東，而是債權人。與真正意義的股東相比，存款化股金股東沒有參與農信社的法人治理的積極性。貸款化股金是指以貸款所獲資金入股。在人民銀行、銀監會清理存款化股金后，農信社利用貸款化股金的做法十分普遍。雖然2003年改革以來，人民銀行、銀監會等政府管理部門對股本金的真實性和合規性問題高度重視，并采取了諸多措施予以規范，但從當前的改革實踐看，存貸款化股金現象仍很嚴重。存貸款股金與能夠自擔風險、自負盈虧的真正股東相距甚遠，沒有動力參與股東大會，更談不上積極合理決策。

股權分散，股東搭便車思想嚴重，是導致法人治理效率低下的又一關鍵因素

我國農村經濟社發展水平較低的現狀決定了在農村地區開展的增資擴股工作，農民必將成為股東主體；同時農民的經濟力量弱小，決定了股權必然是高度分散。由于入股金額小，股權高度分散，股東人數眾多，就會形成誰都關心、誰又都不真正關心的局面，搭便車現象嚴重，缺乏行使股東權利的積極性和能力。

入股目的不純，導致內部人控制嚴重

外部股東尤其是農民入股的目的大多是為了獲得貸款優先權和利率的優惠，而貸款優先權和利率優惠的權利掌握在經營者手中。經營者可以依此限制這些股東表達真正的意圖。職工入股主要是為了完成農信社下達的增資擴股任務，經營者可以借助對職工的職位、穩定性制約職工股行使權利。

上述說明，依靠我國農村經濟社會的發展促進農村信用社股權結構優化、法人治理結構完善將是一個十分漫長的過程，將會嚴重影響農村信用社改革發展的進程，尤其是在經濟落后地區。因此，需要創新思路，加大政策扶持力度，激勵農村信用社從外部引進法人投資者，適度提高股權集中度，改善股東素質，充分發揮股東作用，加快促進完善法人治理結構，建立健全健康可持續的發展機制。

引進法人投資者是關鍵舉措

有助于改變目前農信社股權分散、存款化和貸款化股金占比高的現狀，從而完善公司法人治理結構。通過引進法人投資者，能夠打破長期以來農村信用社股權分散，中小股東參與法人治理不積極，內部人控制嚴重的局面。同時，通過法人投資者入股前的盡職調查和入股后的日常監督，以及對董事會、監事會和高級管理層的直接或間接參與，能夠促進農村信用社及時發現法人治理結構和內部管理等方面的問題。

有利于促進經營機制轉換。要做到法人治理的形神兼備，最根本的是能夠改變管理體制，轉換經營機制。我國農村信用社多年的經營慣性導致弊病積淀，從內部自覺萌生改革動力的難度較大。通過引進法人投資者，可以為農信社帶來先進的經營理念和管理文化，并傳授在組織結構、業務流程、激勵約束和內控機制等方面的成功經驗，有助于促進農信社順利實現經營轉型。

有利于雙方業務合作和資源共享。農村信用社在股改過程中，可以根據自身發展情況，有針對性地引入具有相應優勢的法人投資者。通過吸收法人投資者在風險管理、信息科技、產品研發、價值管理、資源配置、信貸技術、隊伍建設等方面的先進管理技術，有效提升管理水平。通過在零售業務、對公業務、新興業務等業務領域開展深入合作，不斷提高核心競爭力。通過雙方網絡資源和品牌優勢共享，快速實現市場開拓與業務發展。

有利于保持農信社縣級法人地位的長期穩定。農信社建立法人治理形神兼備的過程，實際就是法人投資者與省聯社爭奪農信社經營管理控制權的過程，也是農信社擺脫省聯社行政干預和控制的過程。因此，引進法人投資者并以此建立良好法人治理結構后，農信社被行政命令合并的可能性將大大減小，縣級法人的獨立性將大大增強，有利于其發揮比較優勢，實現商業可持續發展；同時，受到資本積累速度和協調成本的影響，靠其自身發展在短期內也難以做大。隨著農信社縣級法人地位獨立性的增強，省聯社借助行政手段組建省級農商行的難度也將日益加大，危及縣級農信社法人地位的外部壓力也逐漸消失。這些都有利于保持農信社縣級法人地位的穩定。

具體措施細節

注重引進域外民營企業和金融機構。在引進法人投資者的過程中，為了防范地方政府的強權滲入，應該對法人投資者的資本性質有所限制，鼓勵真正意義上的域外民營企業作為法人投資者進入，借助我國目前的行政區劃，增加地方政府干預的成本，降低其干預的收益和動力，以確保民有資本所有者完全掌握農村信用社的經營控制權，增強其抵御地方政府強權滲入的積極性和能力，使民有資本民營化真正落到實處。為了日后農信社各項經營業務的順利開展和提升，還應注重引進金融機構作為法人投資者，以便將來雙方合作，發揮協同效應。

給予農村信用社高級管理人員和省聯社以激勵，爭取他們支持此項工作。農村信用社引進法人投資者雖然有助于其改變法人治理結構民有資本官營化的特征，成為真正的市場主體，但會對現有高級管理人員帶來沖擊，例如強化約束機制后權力被削弱，有的甚至被調離崗位、下崗失業等，對部分職工也會帶來震蕩，省聯社的權力空間縮小、省政府對農村信用社金融資源的控制力減弱。在現行體制下，農村信用社引進法人投資者又多是由省聯社和農村信用社高級管理人員參與決策，并通過他們實施操作的，因此，在引進法人投資者的過程中，必須給予農村信用社高級管理人員和省聯社以激勵，例如賦予省聯社員工和縣聯社原有員工一定內部認購權，確保他們支持此項工作。

對法人投資者兼并重組高風險農村信用社要給予資金幫扶政策。法人投資者兼并重組農村信用社的主要目標是實現自身的資本增值，對那些資產質量差、歷史包袱沉重的農信社，其歷史包袱往往是法人投資者兼并重組的障礙。因此，應該采取資金幫扶政策，例如，財政部門或相關政府部門出資一部分幫助其化解歷史包袱，提高法人投資者兼并重組農村信用社的積極性。

對于經營狀況較好的農信社引入法人投資者要給予資金獎勵政策。與經營狀況較差的農信社相比，經營狀況較好的農信社不存在生存壓力，同時，省聯社也不愿意放棄對其控制權，因而經營狀況較好的農信社和其省聯社均缺乏引進法人投資者的積極性。如果對引進法人投資者給予資金獎勵，即使省聯社處于自身控制力考慮而加以阻撓，經營狀況較好的農信社出于自身利益動機也會內生性的對省聯社進行抗爭；何況，省聯社因為有了資金獎勵的政策，也有可能轉變為支持的態度。這種情況下，法人投資者也就更有積極性對其進行兼并重組。

采取有效措施防范農信社引進法人投資者后的經營脫農傾向。引進法人投資者后，法人投資者將在很大程度上主導農信社的法人治理和日常管理，其經營目標更加鮮明地定位于商業可持續化經營。為了追求更大的商業利益，法人投資者有很強動力引導農信社將資金投向非農產業，或向自己的關鍵企業發放貸款，或者干脆將資金通過貨幣市場拆出，造成資金流出農村。這些都有悖于農信社的改革初衷。因此需要提前做出防范：一是加強金融監管，明確高級管理人員不能從本社貸款，貸款者不能成為管理者，防范農信社跨區域貸款，限制農信社拆出資金比例；二是通過財政、稅收、準備金等金融財稅政策，提高涉農貸款的收益，降低其成本，擴大涉農貸款的利潤空間，增強農信社擴大涉農貸款的積極性。

（作者單位：中國人民銀行長春中心支行）