城鎮化進程中的土地利用管理問題及對策探析

摘 要：隨著近年來我國經濟的快速發展，我國的城鎮化進程逐漸加快。但在城鎮化的過程中土地的利用和管理也出現了不少的問題，一些土地浪費以及利用率低下等問題不斷出現，暴露了我國在城鎮化過程中土地利用和管理的弊端和問題。分析產生這些問題的原因，積極采取相應的措施來積極改善這種局面，是我們在文章中主要的研究方面，只有把這些問題解決了，才能更好地促進我國的城鎮化建設。

關鍵詞：城鎮化 土地利用 土地管理

中圖分類號：TU7 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2013）05（a）-0211-02

隨著我國社會經濟的發展，我國城鎮化進程大大加快。其中暴露的不少有關土地的管理和利用問題讓我們不得不對這些問題重視起來。分析土地問題產生的原因以及我們應當采取的對策，對改善土地利用管理，加快我國的城鎮化建設具有至關重要的意義。

1 當前我國城鎮化進程中出現的關于土地利用和管理的一些問題

1.1 城鎮化進程中出現的有關土地利用的問題

土地嚴重浪費閑置，土地的利用方式過于粗放。當前我國在城鎮化建設過程中對于土地的利用極不合理，不僅嚴重浪費了土地資源，而且城鎮化建設過程中對于土地的利用方式過于粗放。在現階段的城鎮化建設進程中，由于我國耕地的潛力沒有得到充分挖掘，因此造成了我國耕地資源的嚴重浪費。第二個方面，有些地方政府一窩蜂的建設開發區以及新區，但是他們拘束于有限的經濟實力導致相當一大部分的開發區資金和項目不能準時到位，最終導致了大量的土地閑而不用，以至于被長期擱置。

由于盲目追求較快的發展速度，因此在一定程度上忽略了對土地利用結構的合理安排。據不完全統計，目前我國大部分的城鎮建設區內的土地處于低效利用狀態，尤其是在鄉鎮的城鎮化建設當中，由于居民居住的比較分散，人均建設用地占有的空間普遍較大。再一個就是，城鎮發展的相當不集中，使鄉鎮的城鎮化建筑容積率過低。另一方面，對于那些被征用的土地來說，普遍存在著房地產開發的荒廢、工業園的荒廢等閑置土地。這些問題都在很大程度上嚴重浪費了我國的土地資源。第二個方面，城鎮的土地利用結構也相當不合理。由于在建設中忽略了內涵的建設，從而導致了工業和居住用地的比重較大，而有關城市交通、第三產業、園林綠化和公共設施用地的比重則較低，這就是我國城鎮化建設中存在的土地利用結構失衡的問題。

1.2 我國的城鎮化建設與現有的保護耕地的矛盾日益突出

隨著我國經濟的發展和社會主義建設的加快，使得一些地方政府在努力推進城鎮化建設的進程當中被所謂的經濟建設指標誤導了方向，這些做法違背了我國土地利用的總體規劃和我國保護基本農田及耕地的規定。由于一些城市規模在擴大，在這個過程當中必然伴隨著城鎮建設區的擴大和廣大耕地面積的縮小，尤其是在小城鎮剛開始發展的時候，只是采用了低成本擴張政策，不惜以占用大量耕地為代價。這表現在隨著社會經濟的發展和我國城市化水平的不斷提高，一些工礦企業用地、建設用地、農村住宅用地和交通拓展用地都占用了大量的耕地，有些甚至是優質良田。總體上來說，我國的城鎮化建設與保護耕地的矛盾日益突出。在當前中國耕地的利用上，雖然我國耕地的總量維持在一個較高的水平，但是其中有效灌溉面積較大的耕地卻是連一半也沒有。尤其是其中一些耕地中的灌溉設施損害嚴重甚至被盜用，使得我國耕地的質量不高，并且產量也受到了極大的限制。另一個不容忽視的方面就是耕地的污染程度日益加深。隨著我國工業化以及城鎮化的快速發展，我國的耕地由于受到了諸如工業廢棄品、生活垃圾、建筑廢棄物等具有污染性的廢棄物品的隨意堆放，造成了我國耕地的質量嚴重下降，污染程度一天天加深，既無法保障耕地的安全，也無法保障耕地上生產的農產品的安全。

1.3 隨著我國城鎮化建設進程的加快，土地供需矛盾也變得普遍起來

在當前的土地利用規定下，城市建設用地挖潛動力不足，由于城市化水平的不斷提高，必然帶來了城市建設用地規模的不斷擴展。但是在我國當前的社會制度下，福利保障制度不夠完善，因此農村的土地兼有社會福利保障和生存的雙重功能。在農村呆久了的農民不愿意拋棄土地去城市發展，而對于那些進城務工的農村人員，他們在農村擁有房屋的現象就相當普遍。這一方面造成了建設用地的重復占用，增加了城市建設用地的需求。另一方面，由于城市的就業容納能力不斷提高，農民在城市就業的機會也隨著大大增加，因此進程務工的農民對于土地投入失去了興趣。這種做法造成了農村耕地利用方式的粗放甚至是某些良田的撂荒。由于宅基地的復墾需要投入大量的資金，將那些節省出來的土地改為耕地就存在了一定的難度，而那些城市化建設當中所占用的耕地則是良好的耕地。由此我們可以知道，整理過的耕地在質量上很難與占用的耕地質量相平衡。基于上述原因，所以說我國城市化建設過程當中與土地供需的矛盾也就日益突出了。

1.4 政府的越權行為與農民的權益受損并存

有些地方政府在追求自身的利益時常常會在土地流轉中發生越權行為，侵害了農戶的收入享有權和自主權，具體表現在以下幾個方面：以所謂的公共利益為緣由，在沒有尊重農民意愿的基礎上采用非市場化的方法強行征用或者是占用農民的集體耕地，然后再以高價賣給那些潛在的購買客戶；以國家有困難為理由，根本不考慮解決失地農民的就業安置；以地方比較特殊的情況為緣由，不分給被征地農民應有的經濟補償；以發展當地經濟為理由，根本不尊重農民的意愿就強迫農民扭轉土地的承包經營權。這些問題的出現嚴重影響了農村的社會秩序和穩定發展。

2 出現有關土地利用和管理問題的原因

2.1 農村集體土地的權屬不夠明確

首先，農村集體土地的產權不夠健全，沒有應當有的處置權。村民們對集體所擁有的土地既不能夠進行出賣，也不能進行轉讓。其次，對農村集體土地所有權的主體界定的不夠清晰，也就是土地產權的歸屬不是明確的。

2.2 現存的土地征收和補償制度存在著弊端

就目前來說，土地的征收補償制度的弊端有二：一是對征收和補償的原則界定的比較模糊。二是對公共利益的內涵規定的比較模糊。在現存的我國有關土地的管理法中，沒有對公共利益的內涵進行較為細致的界定。

2.3 當前農村中的土地流轉體制不夠完善

當前農村中土地流轉體制的不合理表現在以下幾個方面：（1）關于土地流轉的合同內容不規范。（2）農村中土地的流轉不夠規范。（3）在實際中農村土地是按照統一的原則，這與市場經濟下農民對土地的需求相脫節。

2.4 對于土地的利用和規劃過于滯后于城鎮化建設

由于一段時間對土地缺乏有效的管理，導致了對土地的規劃和城鎮化的建設相脫節。再一個方面就是如今沒有整體的城鎮化關于土地利用的管理和規劃。這一方面導致了城鎮化建設發展過快，過于貪大求全，另一方面也造成了大量的土地資源的浪費。

3 對于我國城市化建設過程當中所出現的土地利用和管理的問題而采取的對策及方法

3.1 完善土地征收的補償制度，切實保障農民的切身權益

首先就是要在憲法中明確土地征收并補償的原則和標準，為以后的土地征收并補償提供科學合理可靠的法律依據。與此同時，還要明確界定公共利益的內涵，避免政府相關部門再次發生越權行為，避免政府的強行征地。然后要做的就是提高征用土地的公開透明度，在全國范圍內普遍推進土地管理法和國家推進征地預告的管理方法。在必要的情況下還要將部分程序的順序前移到報批前，保證農民享有充分的參與權與知情權。其次政府要努力探索一條不僅與市場機制相掛鉤而且與市場機制相適應的征地補償新機制。還有就是政府要積極探索研究征地安置的多種方式和方法。

3.2 科學制定并嚴格執行土地利用規劃

在現實中的城鎮化建設當中，土地利用規劃缺乏科學性、系統性、政策性和前瞻性，不能夠優化配置土地資源，造成了土地資源的浪費。為了避免這一現象，必須要科學合理的編制土地利用規劃。土地利用規劃要體現出節約以及集約用地的要求，還要調整原有的用地結構和布局，配合經濟結構、生態結構和社會文化結構，在循環經濟理論的指導下進行合理規劃。

3.3 整合土地資源，優化土地利用結構

首先要充分發揮用地的功能改變鄉鎮企業分散過度的局面，提倡建造更多的多層式或高層式公寓或小區來代替院落式居民點和底層式別墅，充分提高建設的容積率。要改善行業分布不合理的現象，實現土地的最大效能。然后要引導農民居住的適度集中，要有計劃有步驟的推進農村居民點的整合，引導農民的居住房向規劃的居民點集中。最后加強農村耕地的整合，形成較有規模和影響力的農田區，增加水利設施的設置，促進農業現代化的發展。

3.4 建立比較完善的土地流轉制度

一是要建立土地使用權轉讓的相關機制，可以允許農村土地在合法范圍內流轉。二是要發展培育各種為土地流轉提供服務的中介組織，還要建立調節機制，避免土地使用權過分集中、壟斷和不公平的現象。三是要建立并完善農村集體建設用地使用權流轉的稅費標準，以國有土地使用權流轉的稅費為標準。四是要建立一個合理的農村土地使用權流轉的收益分配機制，不僅確保集體的利益不流失，還要確保其有利于社會，有利于造福人民。在總結經驗和教訓的基礎上，促進土地管理法等相關法律的修改和完善，從而從根本上保證農村土地流轉所出現的問題有一個科學合理的法律依據。建設過程當中所出現的土地利用和管理的問題而采取的對策及方法。

4 結語

隨著我國城鎮化的加快，我國城鎮化建設過程當中出現了有關土地利用和管理的種種問題。這些問題涉及的方面眾多，不僅影響了我國居民的合法權益，還影響了城鎮建設布局和土地利用結構，甚至還有非法交易。針對這些問題，我們要引起重視，要仔細研究，要加快改善和落實相關法律和政策。只有在清醒認識當前問題并積極采取有針對性的措施來解決的基礎上才能妥善解決這些問題，從而促進我國的城鎮化建設。

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