政府公共決策模式反思

我國政府在社會管理過程中，普遍使用權力模式和分割式的權威主義的決策模式。這種決策模式如果沒有與之相配套的強大監督體系，就會導致決策失誤頻發。建立與完善決策問責與糾錯機制，不僅是基于決策在科學化與民主化上的意義，也是出于政府亟需提高社會管理水平和行政決策能力的現實要求。應積極借鑒西方發達國家和地區的社會治理經驗，建立健全我國的決策問責與糾錯機制。

決策是政府管理社會公共事務的主要形式與手段，貫穿于政府社會管理實踐活動的始終。為了保證我國政府公共決策的有效性，避免出現重大的決策失誤，黨的十八大報告中，對建立與健全我國權力運行制約和監督體系提出了具體的要求，強調“要堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，建立健全我國權力運行制約和監督體系”。這些要求不僅是黨的十八大基本治國理念的體現，也為權力能夠正確運行提供了強有力的保證，特別是對于建立與完善具有中國特色的決策問責機制有著重要的意義。

決策問責與糾錯機制的建立，是近代以來公共問題與公共事務日益龐雜的產物，是對政府職能法定的嚴格約束。因而有權必有責，有違責必有追究，不僅成為了近代公共行政的基本理念，也成為當今政府社會管理機制不可或缺的重要內容。一般來說，政府行政決策的失誤行為發生以后，決策問責與糾錯機制就應得以應用，建立健全決策問責與糾錯機制成為嚴格約束政府社會管理行為的必然要求。

完善決策問責與糾錯機制的必要性

近年來，隨著我國社會經濟的不斷發展與公共事務的不斷增加，社會利益日益呈現出復雜化、多元化與動態化的發展趨勢，使得黨和政府深深感覺到，在實現重大社會決策的過程中，要堅持凡是涉及到群眾切身利益的決策都要充分聽取廣大群眾的意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決制止和糾正。只有這樣才能確保決策權、執行權與監督權既相互制約又相互協調，才能使得國家機關嚴格按照法定權限和程序行使公共權力，最終實現社會公眾利益的最大化。因此，決策問責與糾錯機制是否完善，直接關系到政府問責的成敗，關系到廣大人民群眾的根本利益是否能夠得到維護和實現。

從20世紀50年代中期開始，我國在經濟建設和政治發展過程中走了許多彎路，犯了很多路線性錯誤。特別是多次聲勢浩大的政治運動導致我國的經濟體系幾乎崩潰，而造成這一惡果的原因之一就是無視科學決策，缺乏決策問責與糾錯機制。這一方面與僅憑政治領袖個人意志決定國家命運的決策方式有著密切關系，另一方面也與建國后完全實行前蘇聯的計劃經濟發展模式有關。在計劃經濟體制下，政府部門組織結構嚴密，①形成了一個與計劃經濟發展相適應的“集權管理”形象，對于行政管理行為的問責主要側重在行政執行不力、行政監管不力上，而作為公共行政最為重要的決策行為，卻往往由于某種隱晦的原因而被忽略了，沒有建立期起一整套嚴密而系統的決策問責與糾錯機制。

自1978年改革開放以來，我國領導人制定了以建設市場經濟為核心內容的新型社會主義市場經濟體制，把推動經濟快速發展作為各項工作的總方針。在傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌的過程中，巨大的社會變革不僅促進了政治與經濟的快速發展，提高了人民群眾的生活水平，也使社會結構發生了深刻變化，導致政府面臨著政治、經濟等一系列問題。

政府部門作為社會管理的主要機構，首先面臨的挑戰便是如何重新塑造自身的形象問題。例如，如何改變政府職能，變集權管理為公共管理；如何使政府部門成為集管理與服務于一體的、高效的公共管理機構等一系列問題，這是社會主義市場經濟建設實踐的需要，也是提高公共管理機構運行效率、降低社會成本，從根本上轉變我國政府傳統職能的需要。在高度集中的計劃經濟體制下，許多舊觀念與保守勢力使我國的管理機構嚴重僵化和墨守成規，表現為濫用公共權力和行政無能，失去了必要的敏感性和同情心，逐漸遠離社會公眾。在這樣一個問題的背后隱含著另外一個更為嚴重的問題—缺乏決策問責與糾錯機制。這不僅造成社會管理效率低下，成本增加，經濟損失嚴重，錯失許多發展機遇，給社會管理帶來沉重的負擔，而且使社會公眾對政府的信任程度降到歷史的最低點，廣大公眾的憤怒與冷漠交替出現，嚴重侵蝕和破壞了我國政府的公共管理形象。人們發現，政府管理機構已經演變成了一個無比龐大的官僚主義怪物，它更像一個有著特殊自我利益的封閉組織，而不是一個堅持國民利益至高無上的服務機構，這種變化使人們對官僚機構深惡痛絕，導致社會的控制力與凝聚力不斷下降。

造成政府公信力下降與社會管理失靈的原因是多種多樣的。經過深入細致地分析后發現，政府部門出現的種種決策失誤是造成我國政府管理失靈及形象不佳的重要原因之一，它對中國社會政治、經濟與文化的發展產生了嚴重的消極影響，使社會主義制度的優越性不能夠得到充分的體現。

因此，研究決策活動的發展規律，改變我國決策方法和體制的落后性與局限性；提高各級領導的決策水平，建立一整套嚴格、縝密的決策程序，不斷完善決策問責與糾錯機制，實現重大決策的科學化與民主化；提高我國政府對整個社會生產和社會生活的宏觀管理水平，塑造高效廉潔的政府管理形象，成為當前我國政治體制改革中亟需解決的首要課題。

重大決策的正確與否，對一個國家、一個民族的興衰與事業的成敗起著決定性的作用。古人云：“一言興邦，一言喪邦”，這里的“一言”，指的就是重大決策，其正確與否，關系到一個民族與國家的興衰，社會事業的成功與失敗，這方面的例子枚不勝舉。例如我國的農村政策由提倡“一大二公”轉變為“聯產承包”，就徹底地改變了八億農民的命運，促成了我國農業經濟的興起。特別是鄧小平同志所倡導的改革開放政策，使我國在1980年前后30多年社會經濟的發展呈現出巨大的差異性。歷史經驗給予人們這樣一個啟示：一旦做出重大的錯誤決策，即使意識到了，往往也需要幾代人的努力才能夠從根本上將它糾正過來，社會發展成本是巨大的。例如，我國早期的人口政策，由于錯誤地批判了馬寅初，導致人口多增加了幾個億，不僅嚴重制約了社會經濟的快速發展，使人民群眾生活的改善極為緩慢，還帶來了無數的深層次社會問題，嚴重影響了社會的和諧與發展。

無數的事實深刻地說明，重大的決策是否正確，左右著一個國家與民族的興衰，事業發展的成功與失敗。從政府的主觀愿望來說，都希望自己所制定的決策是正確的、有效的、科學的。但是由于政府各級行政機構在決策過程中缺乏科學化與民主化，對決策問題的分析，也往往局限于以往的一些經驗，缺乏系統的科學方法作為指導，更缺乏理論性的、系統化的全面總結，特別是缺乏決策問責與糾錯機制的有效保障，使得決策結果和事實不盡如人愿，導致決策失誤頻發。而這些失誤則引發了社會管理效益低下，經濟損失嚴重與資源浪費等問題，這不僅使得我國錯失了許多歷史發展機遇，而且還給社會管理帶來了沉重的負擔，增加了社會發展的成本，影響了社會的和諧與穩定。

目前，我國由于決策失誤造成的經濟損失已到了觸目驚心的地步。據國務院發展研究中心估算，由于決策失誤形成的全國地方政府債務至少達1萬億元。據世界銀行相關資料的統計，我國從“七五”到“九五”期間，投資決策失誤率在 30%左右，資金浪費及經濟損失大約在4000億至5000億元。特別是一些違規項目和重復建設項目，占用了大量寶貴的土地資源，由于管理審批不嚴，經濟損失難以估量，對環境和資源所造成的巨大破壞難以彌補。②

重大的公共決策失誤帶來的負面影響不亞于嚴重的貪污與腐敗。重大公共決策失誤所帶來的損失，遠不能簡單的用金錢來衡量，因為各級政府重大公共決策失誤所造成的損失，不僅嚴重侵蝕和破壞了政府公共管理形象，造成政府公信力與信譽度極大下降與社會管理失靈，而且引起了社會公眾的強烈憤慨，形成了一種緊張的干群關系，阻礙了和諧社會的構建以及干部隊伍自身的建設，嚴重危及到了社會的穩定。因此，在我國的政治體制改革中，構建龐大的社會監督體系對公共權力運行的嚴格制約，是公共決策處于正確運行狀態的最后防線。

我國政府部門的公共政策決策模式

長期以來，受傳統政治文化的影響，我國政府在社會管理過程中，普遍用的是權力模式和分割式的權威主義。從我國公共決策的發展實踐來看，決策的整個過程實際上是以黨為主、立法與行政機構積極參與的三位一體的運作模式。這種三位一體的決策運作模式，實際上是一種“議行和一”體制的決策系統，也被稱為以黨為中心的整體決策模式。在這種決策運作過程中，黨、立法機構與行政機構這三者的關系以及相互之間的分與和，通常又是以需要決策問題的重要性程度來確定的，所以在一些非主要、非重要的社會問題上，實行的是自主的決策程序。一旦涉及到特別重大的公共決策事項，中國共產黨的中央和地方組織還要通過政協等政治機構與各民主黨派、人民團體進行全面的協商，最終根據憲法交由人民代表大會討論決定，然后再提交各級政府貫徹執行。

中央政府部門在決策過程中起著關鍵性作用，所運用的是分割式集權決策模式。這種分割式集權決策模式的運行過程是：首先中央政府的有關部門提出政策性文件草案，然后與相關的職能部門溝通協商達成某種共識，最后根據決策的重要程度和成熟程度，分別提交給人大會議通過頒布，或者提交給政府首長由其統一簽發。此外，如何劃分政府不同機構之間的決策權限呢？根據中國公共決策的實踐來看，政府不同機構決策權的劃分一般遵循以下兩個原則：第一，如果法律或法規對不同機構的權限做出詳細而具體劃分的，應自覺遵從這些規定的劃分。各機構可在其事權的范圍內，對有關事項做出決策規定；第二，如果法律或法規沒有對各級政府機構的事權做出明確的劃分，則對于經過批準的職責范圍內的事項，各級政府機構都有權決策。通常的做法是，上級機關沒有決策的，下級機關可以先決策；上級機關決策不明確的，下級機關可以予以明確。下級機關決策后，如果上級機關又做出新的決策，必須堅決服從上級機關的決策，不得與上級機關的決策相抵觸。

由于我國政府具有行政部門分工細致的特點，所以部門林立，職能交叉，使得政策性建議在行政部門之間的協商與協調，往往演變成一項費人、費時、費力的復雜工程。因而在我國公共決策的實踐中，一般來說決策產生于中央政府各部門之間，而中央政府在與各級地方政府對政策項目的談判中主要通過不斷爭論、妥協，在各方利益與意見基本達成一致性之后，制定出相應的公共決策。如果政府的行政部門之間協商與協調較好，那么公共決策的工作就基本上完成了一大半，可見中央政府部門在公共決策過程中起著關鍵性的作用。這完全是由我國的社會制度、政府結構、政治文化、公共行政運作的慣性、公共信息的發展程度等社會因素所決定的，在很短的時間內還難以有較大的改變。

一般來說，我國地方政府缺乏制定公共決策的積極性與主動性，即使有時候提供公共決策，質量也比較差。這里面既包括體制在內的政治因素，也有地方官員對于公共決策的理論學習和知識掌握不足的因素，另外地方政府財政經費和專業技術人員的匱乏也是導致一些重大決策的失誤和挫折的因素之一?？傮w上來說，我國政府在決策過程中所運用的這種機構決策模式比較傳統，決策程序往往不規范。尤其是對決策問題的界定準確性較差，使社會公眾對決策的訴求和參與缺乏暢通的渠道，其根本原因就是大部分決策的選擇都是通過決策系統的內部提出的。這種缺乏科學性與民主性的決策模式，造成我國決策在選擇階段具有很大的隨意性，使得那些完全不符合公共利益的政策制定也都能夠進入到決策過程。

決策問責與糾錯機制對我國政府決策的現實意義

我國目前普遍采用的這種權力模式和分割式的權威主義決策模式，其最大的特征就是存在于理性與非理性之間，是理性決策模式和傳統的意識形態決策模式相結合的產物。這種決策模式的最大弊端，就是缺乏決策問責與糾錯機制，沒有形成一種強大的監督體系，因而導致決策失誤頻發成為常態。

黨的十八大以來，通過對重大決策失誤造成嚴重后果的重新認識和不斷反思，黨和政府對科學決策高度重視，決心將實現決策的科學化與民主化，以及不斷完善決策問責與糾錯機制，作為我國政治體制改革的一個重要突破口提上議事日程。其主要目的就是要在全國普遍提高領導干部的決策科學性，建立一整套嚴格的決策程序，不斷完善決策問責與糾錯機制，結束公共決策過去長期在黑暗中摸索的歷史，結束其非理性的蒙昧狀態，逐漸走上一條科學決策與民主監督的發展道路，以有效保證國家社會改革進程的順利進行。

特別是進入21世紀以來，國內發生過很多問責事件，像 SARS中的責任事件、中石油重慶開縣“12·23”特大井噴事件、湖南“嘉禾違法拆遷”事件、江蘇“鐵本”事件、湖南瀏陽鎘污染事件、滬倒樓事件等。雖然從時間上看，建立與完善決策問責與糾錯機制在我國起步的時間并不長，但它的發展速度卻非常迅猛，現在基本上已經遍及各個區域、各個層級的行政機關。但是，決策問責與糾錯機制的建設，既取得了進步，也存在著問題，因此，各級政府不但要制定科學的決策程序，而且還要建立與完善決策的責任追究制度。要在公共決策的實踐中，用實實在在的利害關系讓決策者明白，權力越大，責任越大。在社會管理中堅持責權一體的原則，讓那些隨意決策、不按程序決策、不執行合法決策的“拍腦袋”決策者們得到應有的處罰，讓其為自己的重大決策失誤“買單”。

在我國建立與完善決策問責與糾錯機制，不只是基于決策本身在科學化與民主化上的意義，更多地還是出于政府亟待需要迅速提高社會管理水平和行政決策能力的現實要求。目前我國改革已經到了必然要觸發深層次社會變革的關鍵時刻，所以要為如此廣度和深度的社會變革提供保障，提供充滿睿智的洞見和理論創新，培養卓越的領導才能，大規模地提高全社會管理的綜合水平，實現科學與民主決策。在此基礎上，完善決策問責與糾錯機制就不可避免地被提到了黨和政府政治改革的議事日程。因此，在某種意義上，完善決策問責與糾錯機制完全契合了在當今中國社會非常流行的治國理念：以人為本，執政為民，依法行政，密切聯系群眾，積極尋求他山之石。

實踐證明，我國政府管理機構在制定重大決策過程中，要想盡量減少決策失誤率，提高行政有效性，就必須不斷完善決策問責與糾錯機制。主要做法為：充分認識建立科學決策機制的重要性，自覺遵守決策問責與糾錯機制的客觀規律，徹底改變僅由少數政治家、社會精英“自上而下”的“沙發式決策模式”，通過廣泛聽取公眾意見，考慮公眾感受，加強與公眾的聯系，讓廣大公眾參與重大社會決策，建立一種以實現公共利益為導向的公共管理基本范式。在當代社會，每個國家的憲法都充分賦予了廣大公眾管理國家一切公共事務的權利，以保障廣大公眾的根本利益。因此，加強公共決策過程中的民主建設，完全符合公眾的根本利益，有利于建立追究重大決策失誤的監督機制，從而使得公共決策過程中的決策者持一種謹慎的工作態度。

完善決策問責與糾錯機制的經驗借鑒

此外，我國決策理論體系的創立和發展，以及責任問責與糾錯機制的完善，也需要借鑒、吸取世界各國決策研究的先進成果。只有這樣，才能使得我國決策研究與世界各國的研究站在同一條起跑線上，才能使得我國決策研究具有現代科學的性質。因此，在當前我國建立服務型政府、法治型政府與責任型政府的背景下，積極借鑒西方發達國家和一些地區的社會治理經驗，對于建立與完善具有中國特色的決策問責與糾錯機制有著重要的政治意義。

第二次世界大戰結束后，為了保證社會的有效管理，促進社會經濟的快速發展，西方發達國家不僅提出了成熟的決策責任理論體系，而且還將其廣泛地應用到了公共管理的實踐當中，逐漸形成了健全有效的決策問責與糾錯機制。這既為我們建立與完善決策問責與糾錯機制提供了寶貴的經驗，也為我們在這方面的積極探索與實踐提供了豐富的理論資源。

西方發達國家在社會管理實踐中建立的有效、科學的決策問責與糾錯機制，主要包含了以下幾方面的內容：第一，建立了專門的法律法規，以法律法規的形式將決策問責與糾錯制度確立下來，確認和細化公共管理機構和決策者的責任內容；第二，構建了一個立體的決策問責與糾錯體系。雖然西方各國的問責與糾錯方式并不完全一樣，但基本都是從議會、選民、司法、社會力量等幾個方面來進行問責，從而形成了一個全方位的決策問責與糾錯體系；第三，明確了決策問責與糾錯的范圍。在西方國家，決策者不僅要對重大決策的失誤承擔責任，而且也要對影響政府運行或損害政府形象等行為產生的問題承擔責任，這既包括了違法行為也包括了不當行為，可見西方國家在決策問責與糾錯的范圍規定既明確又廣泛；第四，設立獨立的決策問責與糾錯懲戒部門，從組織上有效保障決策問責與糾錯制度的實施，如日本的紀律委員會等；第五，決策問責與糾錯有著嚴格而規范的程序，例如德國的決策問責與糾錯程序雖然有正式與非正式程序之分，但都非常規范，既包括申請、決定和調查，也包括法院審理與救濟。

在決策問責與糾錯機制的建立與完善過程中，雖然每個西方發達國家在具體內容和形式上有所不同，具有很大的差異，但在特定的管理思想和共同的政治體制下，其在公共管理領域的決策問責與糾錯機制，又有以下幾個共同點：

第一，公共決策問責與糾錯機制建立在分權與制衡的體制下。在西方發達國家特殊的政治體制下，分權與制衡的組織原則直接決定了決策問責與糾錯的方式及手段。在美、英等普遍采用代議制的“民主國家”，要求在社會管理中堅持立法、司法與行政相互監督并相互制約的原則，使得公共管理部門無論是針對議會的執行性決策，還是在自身范圍內制定的一些決策，都要受到立法與司法的監督和追責，如議會可以采取質詢、彈劾等方式，司法部門可以用法律訴訟等方式直接追究公共決策失誤的政治、法律責任。

第二，對公共決策的權利性制約。在西方發達國家的民主與法治運行機制下，重大的公共決策行為都要對選民負責，這就使得公民權利可以有效制約政府的決策權，從而加大了政府公共決策有效性的壓力和追究決策失誤的責任。

第三，實現公共決策問責與糾錯的規范化、法律化。西方發達國家具有優良的法治理念與傳統，非常注重通過健全的法律體系來規范公共權力的運行，一般在憲法或主要法律中都詳細列有關于公共決策問責與糾錯的條款，將公共管理中的決策問責與糾錯機制以法律的形式加以確立。也就是說，決策問責與糾錯的執行和實現，都必須要納入到法律的形式和程序，以保證公共決策問責與糾錯的規范化和科學化。

面對21世紀的發展機遇和嚴峻的挑戰，在積極尋求理論與實踐的不斷創新中，我國政府已經清楚地認識到了進一步實現決策科學化與民主化，以及完善決策問責與糾錯機制的重要性。我國正逐步形成一種深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的公共決策機制，為依法行政，執政為民，實現社會公平，提高決策水平和工作效率，創建具有中國特色的決策理論體系而努力奮斗。

【注釋】

①黃維民：“論公共政策的科學化與民主化”，《西北大學學報》（哲學社會科學版），2001年第5期。

②蘭新明：“淺論對決策失誤實施問責的必要性”，《中小企業管理與科技》（上），2010年第2期。

責編/董惠敏