決策問責與糾錯機制的新制度經濟學分析

對我國決策問責與糾錯機制現狀進行分析可以發現，當前我國決策問責與糾錯制度雖已建立，但并不能有效約束政府權力。新制度經濟學國家理論表明，只有權力才能控制權力，所以應引入多元問責主體，既充分發揮黨的紀律檢查機構的監督作用，又強化人民代表大會的監督權，同時鼓勵和拓展社會問責。另外，還需要加大對問責對象的懲罰力度，提高政府決策效率。

近年來我國教育領域惡性社會事件頻發，學生的權利甚至生命受到威脅；國產嬰幼兒奶粉質量安全問題被無數家長非議，并在2013年兩會上獲眾多代表討論，諸多公共問題都表明我國政府在基本公共服務領域嚴重缺位，人身安全、教育、食品監管等公共事務、公共產品短缺，危及社會公眾利益。這些問題給我們敲響警鐘，也使建立健全政府決策問責與糾錯機制的必要性引發了公眾的關注?？梢栽O想，如果有完善的政府決策問責與糾錯機制，地方政府能夠及時處理相關問題，也許就不會發生類似的惡性事件。

另一方面，當前我國各類官員腐敗案件頻發，且涉案金額呈逐年上升趨勢，官商勾結、以權謀私，暴露出生產投資領域政府職能越位的問題，用“看得見的手”干預資源配置，扭曲價格信號，造成資源浪費。政府職能越位也表明我國現階段亟需完善政府決策問責與糾錯機制，落實十八大提出的“建立健全權力運行制約和監督體系”，為權力筑起制度藩籬，推動政府職能從關注經濟發展向關注百姓生活的公共服務轉型，強化依法治國。

我國決策問責與糾錯機制建設現狀

2004年黨的十六屆四中全會通過了《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》，要求“建立決策失誤責任追究制度，健全糾錯改正機制”，以實現決策的科學化、民主化。2012年黨的十八大進一步提出“建立健全決策問責與糾錯機制”，加強對權力的制約和監督。決策問責與糾錯機制包括決策問責制度和決策失誤的糾錯改正與責任追究制度，目前已進入制度化建設階段。

建立決策問責辦法，由權力問責向制度問責轉變。2003年“非典”期間，衛生部部長張文康和北京市市長孟學農因隱瞞SARS疫情和抗擊不力被問責，首開問責風暴。因防治“非典”不力被免職的官員近千名，決策問責開始為社會所認識。2006年溫家寶總理在《政府工作報告》中提出“建立健全行政問責制，提高政府執行力和公信力”。2008年行政問責制首次寫入《國務院工作規則》，提出國務院及各部門要推行行政問責制和績效管理制度，這一年因山西襄汾潰壩、三鹿奶粉事件、甕安事件等有多名官員被問責。2009年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》），規定了對黨政領導干部實行問責的七種情形，全面推行行政問責，標志著我國決策問責拉開制度化建設的大幕。根據《暫行規定》，2009年全國各地區各部門對7036名領導干部進行了問責。2010年初，中央辦公廳印發《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法》，進一步明確問責干部的復出問題。

各地政府在決策問責方面進行了有益的嘗試。2003年7月，湖南省長沙市出臺《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》，是我國第一部決策問責辦法。此后全國各省市紛紛制定行政問責辦法，并在問責內容方面不斷完善。如2009年南京市制定的問責辦法將“各級黨政機關中具有組織、管理、監督等職權的領導干部”定為問責對象，黨政與行政一起問責；不僅對決策失誤、造成嚴重社會影響或重大經濟損失的黨政干部問責，而且將“責任意識淡薄，導致公共利益或群眾合法利益受到損失，造成不良社會影響”、“效能低下、執行不力，導致政令不暢或影響整體工作”、“作風不正、監督不力，造成不良政治影響或其它嚴重后果”、“在公共場合發表有損黨和政府形象的言論，或行為不檢、舉止不端，或損害黨和政府工作人員形象”等列為問責條件，不僅對重大事件問責，而且對黨政領導干部的日常工作、行為問責，更符合服務型政府的內在要求。

各地政府開展決策糾錯和責任追究制度的探索。目前我國政府尚未建立起完整的決策糾錯和責任追究制度，有關決策糾錯與責任追究的措施大多體現在決策問責辦法中。決策糾錯制度的基礎是決策績效評估及反饋，目前各地方政府初步建立了決策跟蹤反饋和評估制度，通過抽樣檢查、跟蹤調查、評估等方式評價決策績效并根據評估結果對行政決策做出相應處理。

決策問責與糾錯機制對政府權力的約束作用有限。從目前公開的決策問責事件來看，決策問責的主體是上級主管政府部門，屬于同體問責。根據中華人民共和國憲法的規定，政府的權力源自人民，為人民服務，受人民委托管理社會事務。因此無論是上級主管政府部門還是被問責官員，都是政府決策權力的代理者，在權力缺乏制約與監督的情況下，容易發生瀆職、貪腐等道德風險問題。尤其是如果決策問責的主體是上級主管政府部門，很難保證被問責官員都會真正受到應有的紀律或法律處罰：首先，惡性社會事件的發生已經表明上級政府主管部門對被問責官員沒有盡到應盡的監督職責；其次，被問責官員往往與上級主管部門及其某些官員有著千絲萬縷的私人關系，因此，上級政府部門及某些官員出于自身利益考慮，會產生庇護和“暗?！毙袨?，通常通過“拖”的方式減輕對被問責官員的懲罰，甚至有被問責官員通過各種非正式渠道調任其他崗位或者等待一段時間后復出的現象。雖然《暫行規定》要求引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部“一年內不得重新擔任與其原任職務相當的領導職務”，但實際上不少被問責官員卻神通廣大地“暗度陳倉”、“東山再起”。

據騰訊網統計，自2008年9月因三鹿奶粉事件被問責的原河北省石家莊市黨委書記吳顯國歷經52個月后復出起，至今因問責被免的21名官員幾乎100%復出，甚至個別升官，復出時間最快僅用5天，平均不到15個月，問責成為“帶薪休假”。這種“帶薪休假”與其說成是“反腐、問責”，不如說是鼓勵腐敗和瀆職的“機會主義”傾向，勢必造成腐敗和瀆職的蔓延。因此現行的決策問責與糾錯機制很難對政府官員決策權力起到警示與約束作用，同時也難以取信于民，這將導致政府公信力下降，老百姓變成“老不信”。

根據世界銀行的統計，2010年我國已進入中等收入階段。國際社會經驗表明，大多數國家在進入中等收入階段后會爆發各種社會問題，甚至引發動亂，如拉丁美洲國家，經濟停滯不前，陷入“中等收入陷阱”，世界上只有少數國家如英國、美國、日本、亞洲四小龍順利步入高收入階段。發達國家成功跨越“中等收入陷阱”的經驗是能夠及時轉變政府服務理念，采取各種措施，如韓國的新農村建設、日本的國民收入倍增計劃等，有效地縮小了居民收入差距，實現經濟的跨越式發展。當前我國地區之間、城鄉之間的基本公共服務水平發展不平衡，收入差距拉大很容易誘發各種社會矛盾，迫切要求政府職能由經濟發展型向公共服務型轉型，專注于“創建良好發展環境，提供優質公共服務，維護公平正義”。與我國社會主義市場經濟體制改革相比，實現政府職能轉型是一項更為艱苦的探索過程，涉及各方面利益的調整，是一個不斷“試錯”的過程。完善的決策問責與糾錯機制可以減少改革的成本，提高決策效率，為實現政府職能轉型提供制度保障，為社會發展創造良好的環境，有助于我國成功跨越“中等收入陷阱”。

決策問責與糾錯機制的新制度經濟學分析

新制度經濟學國家理論對于認識國家決策權力的性質有很大的啟發。新制度經濟學認為，國家一方面是某一集團或階級利益的代表，可以通過國家“暴力”界定產權結構，確立競爭與合作的規則，實現統治者租金的最大化，另一方面在產權框架下降低交易費用，實現社會總產出最大，增加國家稅收。但政府的尋租行為往往會導致無效率的制度，損害社會總福利水平，即著名的“諾思悖論”—“沒有國家辦不成事，有了國家又有很多麻煩”。從根源上來說，正是政府部門很多時候存在的尋租動機，才使得決策問責與糾錯機制成為了必須構建的一套制度安排。一般來說，基于政府尋租的動機和行為的決策會偏離社會最大化福利函數，導致社會效率偏離帕累托或卡爾托的最優狀態，這主要表現在以下三個主要方面：

政府官員個人的自利行為。政府由作為精英階層的一群個體組成，由其代理政府決策權力用于確立社會成員的產權分配辦法。西方經濟學的經濟人假設表明，人的一切經濟行為受到自利天性的支配，總是根據效用最大化來決定自己的投資行為，并且個人效用隨著其所擁有商品數量的遞增而增長。政府決策者個體在行使決策權時，不免受到此規律的制約，利用權力尋租，牟取灰色收入，做出有利于自身利益最大化的決策，使得社會總產出低于其潛在水平。由于決策是政府部門公權力執行和運作方式的關鍵一環，因此，如果決策是以決策者個人自身的利益為導向而制定的，那么就會導致公權力在行使和執行上的異化，與社會普通公眾的目標和期望發生分歧甚至是沖突。而且在很多情況下，這種以決策者自身利益為導向而制定的決策，除了會造成利益分配上的嚴重不公平之外，還很可能會造成社會福利的損失。無論是在我國，還是西方社會都屢禁不止的政府官員貪污、受賄現象，實際上都屬于這種情況。

部門利益優先。深入研究政府決策權力的組織結構，從橫向來看，政府是擁有不同決策權力的多個部門的集合，從縱向來看，又分為中央與地方政府。各個部門利益與政府集體利益、地方利益與中央利益不總是一致，甚至相互沖突，因而容易出現部門利益與社會利益、地方利益與中央利益的博弈，做出的制度安排有可能不利于產出的增加。我國近年來部門利益和地方利益有強化發展的趨勢，“部門利益優先”容易引發“政出多門”甚至不同決策之間相互沖突，不僅耗費資源而且侵犯個人權力甚至社會公眾利益。如2013年3月上海黃浦江松江段水域漂浮大量死豬，最終打撈出死豬累計超過10000多頭，盡管上海市政府及時采取緊急措施避免此事故影響生活飲水的水質，該事件依然在國際國內產生不良影響。也就是說，在中央—地方存在委托代理關系的情況下，由于地方政府官員自身的最大化目標與社會的最大化目標存在著不一致性，地方政府部門很可能產生機會主義行為，根據自身的最大化目標制定、執行與中央所期待的、與社會整體福利不一致的決策，繼而對社會的福利函數產生負面影響。

強勢利益集團干預政府決策。每個國家都存在許多不同的階層和利益集團，但是這些利益集團對政府決策的影響強度不同。強勢利益集團通過給政府決策者提供政治捐款、引導社會輿論方向等，使得政府決策者作出有利于本集團的制度安排。如日本企業界和財界對政府決策影響非常大，通過向有影響的政府議員提供政治捐款、參與政府決策咨詢、聘用離職官僚、輿論工具、操縱首相人選等影響日本80%以上的決策權。之所以會出現強勢利益集團干預政府決策的情況，除政府官員追求個人自利的因素外，還有一個主要原因是弱勢利益集團往往人數眾多，力量分散，且存在普遍的“搭便車”心理，難以將本集團的利益需求訴諸政府官員。另一方面，政府官員受個人業務知識有限以及對于廣大弱勢群體的利益訴求掌握信息不完全的影響，本身就有可能在決策的制定上出錯，加上受到強勢利益集團的影響，決策無法顧及弱勢利益集團的情況也就更加容易發生。概括來說，強勢利益集團影響政府決策的危害，主要在于容易造成社會資源壟斷，使得生產要素價格與市場需求相背離，導致市場這只“看不見的手”失靈，最終導致社會整體的資源配置效率低下，從而降低社會總產出水平。

當然，不容否定的是，盡管存在著上述一系列的不利因素，但國家作為“一種具有壟斷權的制度安排”，仍然有利于社會發展，原因有以下幾點：第一，個人產權依賴于國家權力而存在。排他性是產權的天然權利，需要在暴力方面具有比較優勢的組織來界定和提供保護，國家借助軍隊、警察等合法暴力體系等來對抗偷盜、搶劫等非法暴力對個人產權的侵犯，因此國家的存在是個人行使產權權利的保障。第二，提供公共物品。經濟活動的外部性使得投資者在個人收益低于社會收益時不愿意進行私人投資，或產生“搭便車”行為，使得這類商品的供給數量低于社會正常的需求量，造成供給不足。如果由國家來提供，可以避免“搭便車”現象，實現規模經濟，改善社會每個成員的總福利水平，如抗擊“非典”，打擊假冒偽劣商品、環境保護等，由國家來提供比由私人提供顯然更節約成本，效率更高。第三，制度創新。任何一個國家的繁榮都離不開制度創新，我國改革開放三十多年所取得的偉大成就表明相對于土地、資本、管理、技術等生產要素，制度是第一生產力，在推動經濟發展中發揮了極其重要的作用。政府能夠以低成本收集信息，了解社會的偏好，采取合理的措施，并借助暴力體系在短時間內迅速推廣，因而國家在制度創新方面具有組織成本最低的優勢。

但是，政府部門所具有的尋租動機和可能產生的尋租行為，終究決定了還是必須要構建相關的制度安排對其加以解決。要特別注意的是，這并不意味著要解決無效率的制度安排，就必須要取消國家、解散政府，而是應該限制政府的權力，對政府的決策制定與運行機制加以監督，對政府行使權力的方式與手段加以規范，因為“權力只有通過權力才能加以控制”。從西方國家的基本經驗來看，構建相應的決策問責與糾錯機制，不僅能夠直接降低政府部門可能尋租的空間，而且也能夠通過增加尋租的所可能付出成本，而從根本上降低政府部門尋租的動機和意愿，如美國《憲法》規定，如果政府官員被眾議院彈劾或被參議員證明有罪必須辭職，這就直接加大了政府官員尋租的成本。對于中國而言，在全面深化社會主義市場經濟體制改革的關鍵時期，由于市場和政府的邊界還未得到完善和全面地劃分和界定，這其中可能尋租的空間和機會也相對較多，從這一角度而言，構建決策問責與糾錯機制，在當前的中國無疑顯得非常的重要和必要。

建議與對策

黨的十八大報告要求建立健全決策問責和糾錯機制，提出了新的“兩個凡是”：“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正”。以群眾利益來確定政府決策權力行使的邊界，加強權力的制約和監督，“讓權力在陽光下運行”。落實十八大提出的“把權力關進制度籠子”，我國決策問責和糾錯機制需要在以下方面進一步完善：

政府決策應以人為本，尊重私人產權。對“中等收入陷阱”的國際比較研究表明，低收入階段與中等收入階段社會面臨的主要問題不同。在低收入階段，政府需要解決的主要問題是溫飽問題，政府不僅要提供相關公共服務，如制定并完善產權制度，規范市場交易規則，提供教育、醫療等公共產品；還需要進行生產，組織各種生產要素，進行投資、安排生產和拓展市場范圍，提高GDP增長率，增加社會財富，在解決社會成員生存問題的基礎上將大部分財富積累起來用于再生產。相比之下，進入中等收入階段后，溫飽問題已經解決，部分居民已進入小康階段，此時社會面臨的主要問題是發展問題，政府應退出生產領域，提高公共服務水平，增加在教育、醫療、就業、社會保障方面的投資，為成員提供一個公平的發展環境，以鼓勵民間投資。

以人為本，依據十八大提出的“兩個凡是”原則完善決策問責與糾錯機制，不僅符合我國生產力發展的階段性要求，同時也是堅持科學發展觀，符合馬克思主義關于歷史發展規律的內在要求。當前我國公共管理領域面臨的主要問題是公共產品缺乏，并且教育、醫療、社會保障、基礎設施等基本公共服務在行業、區域、城鄉之間分配不公，導致各種社會矛盾集中爆發。今后政府應轉變服務理念，樹立以人為本的工作價值觀，政府制定決策要以滿足社會利益為前提和依據，向公共服務型政府轉變。這要求政府轉變片面追求經濟增長速度的做法，注重經濟社會協調發展，提升經濟發展的質量和效益。在決策的價值理念上，政府投資應逐步由注重效率優先，轉到更為注重社會公平，保護私人產權，注重自身的責任性和服務性，注重弱勢群體的發展，為“跨越中等收入陷阱”奠定良好的制度基礎。

完善問責體系建設，引入多元問責主體，實現異體問責。首先，發揮人民代表大會及常委會的問責功能。人民代表大會作為我國最高權力機關，享有審查權、建議權、否決權、質詢權、特定問題調查權、罷免權等，要充分發揮人民代表大會監督權，完善人民代表大會參與政府決策問責的制度的建設。第一，建立科學的政府決策評估和跟蹤反饋體系，通過實地考察、抽樣調查、網絡投訴等渠道了解政府決策績效實施效果，同時要正確處理決策的短期效益與長期效益、社會效益與經濟效益之間的關系。政府決策績效評估制度不僅僅是作為給社會造成重大影響或者惡劣影響的決策的責任追究依據，同時作為提高政策效率的日常管理制度，其也是決策問責由事件問責向常態問責發展的基礎。第二，完善政府決策程序，消除部門、環節之間權力界限模糊、職責交叉、重疊的現象，真正實現“誰決策，誰負責”。第三，要完善人民代表大會實施決策問責的程序。明確規定人民代表大會實踐決策問責的方式、步驟和時限，詳細規定罷免和辭職程序，并將問責過程和結果向社會公布，避免“暗箱操作”。同時，要及時公布問責進度與問責結果，提高問責的社會公信力。

其次，完善社會問責制度。第一，要加快政務信息公開建設的力度，除涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的事項外，政府應通過網絡、新聞媒體等途徑及時公開政務信息，尤其對關系到國計民生的財政預算、公共資源配置、重大項目實施、干部人事任免、社會捐助等信息要及時發布。建立政務信息公開工作考核、評價制度，加快發展電子政務，推進陽光政府建設力度。第二，要保障新聞媒體的問責權，要制定專門的新聞輿論監督法，保障新聞媒體監督的獨立性，使其能夠客觀公正、不受干擾地行使相關權利。第三，要鼓勵全體社會公民參與問責，提高我國公民的權利意識。對于與農民利益相關的政府決策，應鼓勵農民參與政府決策問責，避免重復建設。第四，要強化公眾意見的約束力，政府各部門應通過網站、新聞媒體等渠道及時公布公眾提出的意見、建議以及處理意見，對于不予采納的，應當說明理由。

加大對問責對象的懲罰力度，提高決策失誤的成本。我國官員腐敗案件頻發根源在于官員腐敗的收益要遠高于被發現后的處置成本，因此應加大對問責對象的懲罰力度，一旦被問責，不僅要受到離職、罰款等懲罰，還應該借助各類媒體向社會道歉，接受社會的監督，堅決制止不符合程序的“復出”。同時要建立對上級黨政領導部門的問責制度。重大社會事件的出現不僅是決策部門的失誤，同時也意味著上級黨政領導部門用人機制、工作監督不到位，因此應追究黨政領導部門的責任，杜絕用人機制、工作監督方面存在的“機會主義”。另外，不僅要對“事件官員”問責，還要加強對官員日常工作的問責。對領導干部，既要反腐，也要反庸，在領導干部中，經?？梢娨恍┢接篃o能者占據“國器”，庸官是怎么產生的？“國器”中不能有貪官，也不能有庸官，任用庸官是腐敗的另類表現。任用庸官會傷害一大批被排斥在主流體制之外的德才兼備的干部，時間長了會使這些國家的寶貴人才站到黨和政府的對立面上。因此應完善決策問責機制，使其成為一項政府官員管理的制度，庸者下、能者上，讓“國器”發揮作用真正為社會服務。

進一步完善糾錯和責任追究機制。決策糾錯機制是對決策失誤后的補救性措施，完善決策糾錯機制對于防止或減少因決策失誤造成的損失和負面影響，提高政府決策效率具有十分重要的作用。首先要健全決策跟蹤和反饋機制。政府決策實施后，問責部門要通過抽樣檢查、跟蹤調查、專家評估等方式，及時了解社會對決策實施的意見和建議，對決策實施情況進行評估，并盡可能向社會公開決策評估結果。其次要落實決策糾錯方案，根據評估結果，適時調整和完善有關決策，及時采取補救措施或停止執行錯誤決策，最大限度地減少損失。