城市公共安全事故的人為因素及其防范

【摘要】近年來，城市各類安全事故頻發(fā)。地震、交通事故、火災等公共安全危機事件嚴重威脅著人們的生命和財產(chǎn)安全。管理者應從“人為因素”角度分析城市公共安全事件的發(fā)生與“人”的關系。克服各種“人為因素”，關鍵在管理，管理的成效關鍵在政府的安全責任意識和安全措施。

【關鍵詞】城市 公共安全 人為因素 預防措施

城市安全就是城市在政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)環(huán)境、人身健康以及資源供給等方面保持的一種動態(tài)穩(wěn)定與協(xié)調(diào)狀態(tài)，以及對自然災害和社會與經(jīng)濟異常或突發(fā)事件干擾的一種抵御能力。這種狀態(tài)的保持和能力的獲取在很大程度上取決于城市及其政府對自身安全邊界的責任意識和價值判斷。

當代城市在不斷擴張和提升的過程中，必將遇到許多新的各種困難和問題，特別是近幾年頻發(fā)的、嚴重影響科學發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展的城市公共安全問題。政府應吸取本市及其它城市發(fā)展中遇到的公共安全事故教訓，清醒認識到各種事故中“人為因素”的嚴重性，認識到每一件公共安全事故中政府所應承擔的責任，提高公共安全管理責任意識，認真履行“管理者”的職責，居安思危，樹立保障全民生命的公共安全管理理念。科學規(guī)劃，形成長效的城市公共安全管理體制機制，加強全民的安全教育和培訓，最大限度減少公共安全事件發(fā)生，為建議和諧社會提供安全保障。

我國城市公共安全形勢嚴峻

我國目前正處于經(jīng)濟和社會的轉型期，生產(chǎn)力水平在各地區(qū)各部門的發(fā)展尚不平衡，各種公共安全事件多發(fā)，給人民生命財產(chǎn)帶來巨大損失。經(jīng)過對各方面資料進行仔細梳理，我們發(fā)現(xiàn)，近幾年發(fā)生的城市公共安全事件主要有以下幾方面特點：

一是自然災害。近年來，極端天氣氣候事件頻發(fā)，中強度地震呈活躍趨勢，自然災害及衍生、次生災害的突發(fā)性、復雜性和危害性進一步加大。2012年各類自然災害共造成2.9億人次受災，1338人死亡。2008年汶川地震造成69227人遇難；2010年4月14日，青海玉樹造成2698人遇難，2013年4月20日四川省雅安市地震造成200人死亡。由此可見，我國自然災害情況非常嚴重。

二是事故災難。交通事故、礦難、火災、爆炸等事故頻發(fā)。各大城市中發(fā)生率最高、損失最大的是交通事故、礦難、火災、危險化學品事故，其次是燃氣、供電、供水、通信等城市生命線系統(tǒng)事故等。國家統(tǒng)計局《2012年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2012年全年各類生產(chǎn)安全事故共造成71983人死亡。而在2013年5月、6月連續(xù)發(fā)生的火災、爆炸事件更讓人觸目驚心：根據(jù)今年新華社、新華網(wǎng)等媒體的報道，5月31日，黑龍江中儲糧直屬庫發(fā)生火災，造成78個露天儲糧囤、儲量4.7萬噸的糧食表面過火，損失達307.9億元；6月2日，中石油大連石化分公司油渣罐閃爆，造成2人重傷，2人失蹤；6月3日吉林寶源豐禽業(yè)公司發(fā)生火災，121人死亡，76人受傷；6月7日，廈門BRT公交車起火爆炸事件造成47人死亡、34人受傷；6月11日蘇州燃氣集團下屬液化氣經(jīng)銷分公司橫山儲罐場生活區(qū)發(fā)生爆炸，導致約400平方米的三層辦公樓坍塌，事故造成現(xiàn)場20人被埋，死亡11人，9人受傷；6月15日，大連金州區(qū)一化工廠發(fā)生爆炸，已造成至少5人死亡；6月19日山西朔州飯店發(fā)生火災爆炸，截至20日8時，造成3人死亡，149人受傷。

三是公共衛(wèi)生。流行病、重大傳染病疫情和食物中毒時有發(fā)生。全球新發(fā)的30多種傳染病已有半數(shù)在我國發(fā)現(xiàn)。2003年“非典”疫情波及國內(nèi)20個省市，流傳到加拿大等國，并演化成為全球性的危機；十年后的2013年2月，上海發(fā)生H7N9禽流感導致人感染事件，截至2013年5月31日，中國內(nèi)地共報告131例確診病例，其中康復78人，在院治療14人，死亡39人，病例仍處于散發(fā)狀態(tài)，遍及上海、江蘇、浙江、安徽、北京、江西、山東、湖南、臺灣等十余省份；還有手足口病、H1N1流感及“蘇丹紅”、“瘦肉精”、“毒奶粉”、“毒大米”、“地溝油”等食品安全問題，它們對公眾健康造成嚴重威脅，也對國家的發(fā)展和穩(wěn)定產(chǎn)生影響。

四是社會安全。由于我國正處于轉型期，社會發(fā)展不平衡，貧富差距越來越大，因勞資、移民、拆遷、城管、學生傷亡、環(huán)境污染、物業(yè)管理、干群關系等矛盾及摩擦如果沒有處理好，就很容易導致群體性、報復性事件。2004年四川萬縣的“棒棒軍”事件，就是從兩個人的爭吵開始的，但到最后卻發(fā)展成上萬人集體鬧事，警車被燒；2008年，發(fā)生了“6.28”貴州甕安打砸燒縣政府事件；2009年，發(fā)生了河北保定棉紡廠千名職工“徒步進京旅游”事件、吉林通鋼事件、河南林鋼事件、重慶嘉陵工人罷工等群體性事件；2013年6月13日發(fā)生了南寧“假軍車與出租車追尾引發(fā)聚集燒車事件”。這些事件都是由個體之間的矛盾造成社會中的不滿情緒激化，并最終演變成“官”與“民”、“公眾”與“權勢”之間的對立，多種社會對立和矛盾長期積累，并從量變轉化成了質變。這種事件的特點為：發(fā)生頻率高、規(guī)模越來越大，表現(xiàn)形式越來越激烈，極端色彩越來越濃。此外，暴力、恐怖報復性事件等發(fā)生頻率也在增大。2012年5月10日，云南昭通市巧家縣白鶴灘鎮(zhèn)發(fā)生爆炸，造成4人死亡16人受傷；2009年6月5日成都公交車燃燒，造成27人死亡，74人受傷；2013年6月7日廈門公交車燃燒，致47人死亡，34人受傷；2013年6月9日株洲檔案局工會主席殺死局長后跳樓自殺；2013年6月17日湖南邵陽占道經(jīng)營戶全家?guī)兹顺指^棍棒打傷、殺傷四名城管隊員，事件性質極其惡劣。這些事件犯罪嫌疑人都有悲觀厭世、仇恨社會、報復社會的情緒。類似報復性殺死殺傷中小生、傷害國家工作人員的事件也時有發(fā)生。

綜上所述，我國當前及今后城市公共安全形勢嚴峻，并將隨著城市經(jīng)濟社會發(fā)展出現(xiàn)更新更復雜的情況，城市公共安全管理面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

城市公共安全事故人為因素分析

城市公共安全事故涉及面廣且復雜，涉及到人類社會的方方面面，歸結起來包括自然災害和人為災害，我們分別對這兩個方面進行了分析。

自然災害中存在人為因素。表面看，人類還沒有完全防御自然災害的能力，還要加大防災減災方面的科技投入和創(chuàng)新。但如果對現(xiàn)有的科技手段運用責任心不強，本可以準確預測、預報、避免的自然災害卻因人的失誤、失策造成的重大災難，這種現(xiàn)象值得我們深思，這樣的情況也可以歸結為“人為自然災害”。2013年4月云南大理發(fā)生5.0級地震后，網(wǎng)上廣泛流傳一條曾在3天前就預測大理將發(fā)生5.0級地震的微博，該博主是通過分析云南省地震局官方網(wǎng)站數(shù)據(jù)得出的預報信息。既然民間人士能夠做到準確預測，專業(yè)的地震局為何做不到呢？我們暫不討論民間機構預測地震是否違法，該注意的是我們是否完全盡到了責任。我們預測、預報各種自然災害的科技手段和工具在不斷升級和完善，但更應該提高相關部門領導及人員的責任意識，讓各級黨政干部真正把人民的生命財產(chǎn)安全擺在重要位置。

“人為災害”事件中，“人”是主因，責任在政府。如果說自然因素不可抗拒，但從“人為因素”造成的公共安全事件看，“人”本身就是一種災害。從管理學的角度分析，無論是“物”或“環(huán)境”的因素造成的一切危機和災難都是人為的，是人類不理智、不合理的生產(chǎn)方式、生活方式和行為方式的結果。從政治的角度、利益的角度忽略或掩蓋造成事故的“主體責任人”，很難找準事件的內(nèi)在因素，繼而為下一次更多、更大的事故埋下隱患，這樣周而復始的惡性循環(huán)使相同的事件頻發(fā)、損失越來越大。中石油大連石化公司2010年7月至2011年7月一年時間內(nèi)發(fā)生四次火災，災后對4起事故涉及的64名“責任人”分別給予黨紀、政紀處分，14名涉嫌犯罪的“責任人”被移送司法機關依法追究刑事責任，總經(jīng)理易職，董事長受警告處分。但2013年6月2日，中石油大連石化分公司油渣罐又發(fā)生閃爆事故，這說明內(nèi)因還沒有找到或找到了而被掩蓋了。吉林近幾年發(fā)生的重特大事故較多，2009年8月27日吉林遼源市一老年公寓發(fā)生火災，6人遇難、1人受傷；9月6日，吉林梅河口市農(nóng)貿(mào)批發(fā)市場發(fā)生火災，11人遇難、4人受傷；2010年11月5日，吉林商業(yè)大廈發(fā)生火災，19人死亡、24人受傷；2013年1月14日，吉林老金廠金礦股份有限公司井下發(fā)生重大火災事故，造成10人死亡、28人受傷（其中1人重傷）；2013年6月3日吉林寶源豐禽業(yè)公司發(fā)生火災，121人死亡、76人受傷。短短的幾年時間內(nèi)發(fā)生了這么多性質類似的事件，而這些事件背后都有“人”的責任，也就是說是“人為因素”造成的。

這些頻發(fā)的事故凸顯出公共安全管理上的深層原因還未找到，如吉林寶源豐禽公司火災調(diào)查組所說，企業(yè)管理混亂背后是“政府監(jiān)管缺位”。我們不禁要問：為什么“政府監(jiān)管”常常缺位？如果發(fā)生一件死傷人數(shù)達一人以上的事件，相關政府一把手被“問責”，如果一把手有高度的安全責任感，“高度重視”不停留在口頭上和文字上，也許今后就不會再發(fā)生相同的或更大的事故。有位市長說：“以鐵的手腕、鐵的制度、鐵的作風抓好安全工作，要從抓安全就是抓發(fā)展、抓民生、抓和諧的高度認識安全工作，落實政府監(jiān)管責任、企業(yè)主體責任。”如果每個城市政府一把手真的有這樣的責任心，這樣的實際行動，人為因素造成的公共安全必然會減少。因此，各種公共安全事故“人為因素”是主因，問題還是出現(xiàn)在公共安全的管理上，責任在政府。

有效防范城市公共安全的措施

建立健全城市公共安全法制，用法制管理城市公共安全。我國在安全方面建立了多種法律法規(guī)，如《安全生產(chǎn)法》、《消防法》、《礦山安全生產(chǎn)法》、《食品安全法》等，這些現(xiàn)有的法規(guī)和管理條例并沒有覆蓋城市公共安全的其它方面，不能保證公共安全從規(guī)劃設計、管理體系到人員迅速調(diào)動的落實。我國還缺少一部最高層次的國家公共安全基本法，沒有建立公共安全法規(guī)體系，也沒有明確城市公共安全管理“責任主體”是誰。從現(xiàn)有的制度看，主體責任往往是“分管副職”。前述“人為因素”在各種安全事件中的主因地位，無論是最基層普通民眾，還是各級政府、事業(yè)、企業(yè)管理者都會涉及，歸根到底還是管理、體制機制的問題。這一問題必須從最高層的管理者著手，從上到下，全民參與公共安全管理。

要做到以上因素的高度統(tǒng)一，只有從法律的層面才能得到解決。使各級政府真正高度重視公共安全，對因表面上重視公共安全、措施不力、監(jiān)管不到位而發(fā)生重大特大事故的“主體責任人”問責有法可依。而當前的情況是，當發(fā)生重特大公共安全事故后，對政府“主體責任人”采取的道歉、檢查、警告、調(diào)離、引咎辭職等行政手段較多，以至于事后新的管理者又會遇到相同的公共安全事件。國家安監(jiān)局長楊棟梁在調(diào)查吉林豐源火災事故后說：“不能眼睛只盯著稅收，沒有安全，談什么發(fā)展？談什么和諧社會。”

2013年6月《人民日報》發(fā)表題為：《把生命安全作為首要執(zhí)政理念》的評論員文章，文章稱：“要始終把人民安全放在首位，就要把安全第一貫徹到經(jīng)濟社會發(fā)展的全過程、各個方面、各個環(huán)節(jié)，堅持安全發(fā)展；要正確看待‘政績’，要把保障安全作為首要的執(zhí)政理念，把安全生產(chǎn)作為經(jīng)濟轉型升級的重要抓手。”各級政府官員特別是“城市的主體責任人”要真正自覺做到這一點是很不容易的事，只有通過法制手段來管理城市公共安全，提高各級政府“主體責任人”的公共安全責任意識，讓其認識到不重視公共安全發(fā)生事故不僅僅是失職瀆職，而是違法犯罪；讓其認識到在進行經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設的同時必須加強公共安全建設，將五位一體建設擴展到六位一體建設，將公共安全建設上升到與前五位同等地位。只有這樣，才能提高政府官員的公共安全法律意識和責任意識，才能快速推動建立和完善城市公共安全管理體系、體制、機制，在城市總體規(guī)劃、建設的同時加強公共安全規(guī)劃設計和實施，使城市總體規(guī)劃與公共安全規(guī)劃有機結合。

創(chuàng)新公民公共安全教育培訓模式。預防公共安全問題貴在防患于未然。要有效預防公共安全問題，除了合理立法、建立預防體制機制之外，還必須在全社會開展公共安全教育培訓，提高大眾自覺的安全意識，這是安全管理體系中的一項重要內(nèi)容。無論自然災害還是人為災害都與“人”本身有著密切的聯(lián)系。不同層次、不同結構、不同行業(yè)的“人”的安全意識、安全技術水平、安全管理能力等，都必須通過教育培訓才能提高。

當前的公共安全教育培訓形式，多數(shù)還停留在不同行業(yè)、不同部門采取多種方式進行單一的、被動的、間斷性的安全知識宣傳及常規(guī)演練上，如學校開展消防講座，進行火災、地震、防洪防汛等方面的演練，社區(qū)開展安全知識宣傳等，這種教育模式大都針對的是學生、崗前培訓的行業(yè)從業(yè)人員及普通民眾，而對于各級“公共安全管理者”，包括市長、市委書記的安全培訓較少。這種方式不僅對提高全體公民自覺的安全意識效果不明顯，對于廣大的“管理者”來說也容易缺位，造成其監(jiān)管意識淡薄，安全管理水平無法提高。有的管理者很重視安全，安全意識也很強，但安全知識缺乏，因此會犯經(jīng)驗主義錯誤。曾經(jīng)遇到過一位領導，他很重視安全，但在維修房屋時，竟然為了節(jié)省開資，在審核項目時將“維修消防栓”項目刪去，這就是消防知識缺乏的表現(xiàn)。

真正與預防災害、風險識別、處置突發(fā)事件、自救互救相關的，并且是常規(guī)的、系統(tǒng)的、經(jīng)常性的、貼近日常工作、生活的，面對廣大公民和管理者的公共安全教育還沒有。特別是對各級管理者的培訓教育仍然缺少系統(tǒng)性、專業(yè)性。這種教育方式內(nèi)容多，難度大，花費人力、物力、財力、時間、空間等較多，還需要進行探索和實踐。這種培訓方式在以“管理者”為對象時，要做到專業(yè)、全面、系統(tǒng)。對大眾的培訓則要與傳統(tǒng)的行業(yè)培訓結合。

另外，要以社區(qū)為單元開展常規(guī)、經(jīng)常性的教育，可以采用專家電視專題講座節(jié)目、報刊、標語等多種媒體進行宣傳教育。對常住居民、外來務工人員，應進行經(jīng)常性的、系統(tǒng)性的公共安全知識培訓，使之自覺形成強烈的公共安全意識，增強防災、減災的知識和能力，以減少人為因素造成的災害。

總之，每一件公共安全事件的發(fā)生，其原因很多也很復雜，但“人”為因素是主因，歸根結底還是管理上的問題，責任在政府。要解決這一問題，必須在一案三制上下功夫（預案、法制、體制、機制），要結合本地情況研究并建立公共安全管理體系，創(chuàng)新公共安全教育培訓模式。從上到下，從官到民，從基層做起，從微小單元做起，從社會的細胞“每個人”做起，城市公共安全才會得以保障。