中國古代的“大部制”改革

秦漢時期的“三公九卿” “三府九寺”制

在古代中國，中央政府最高行政官是宰相，系“百官之長”。秦漢時期，此職位官員并不稱“宰相”，宰相在隋以后的“大部制”改革中才定名，在此之前通稱為“丞相”或“相國”。

古代中國的“大部制”改革，一般是圍繞宰相（丞相）位置展開的，或興或廢，或增或減，由此影響到政府機構的變化。

秦漢時中央政府機構主體，是“三公九卿”體系下的“三府九寺”，漢代“大部制”改革，其實質就是改革“三府九寺”制度設計。

“三公”概念，先秦時期已存在。秦朝確立以丞相、太尉、御史大夫為“三公”。秦漢時“三公”的辦公場所稱為“府”，故有“三府”——丞相府、太尉府、御史府。丞相府掌管行政，太尉府掌握軍權，御史府負責監察兼皇帝的秘書辦。自然，“三府”是當時國家最高的權力機關。

西漢中前期，“三府”的地位并不平等，丞相府權力最大，地位最高，威脅皇帝。劉徹（漢武帝）當了皇帝后有意削弱之，到劉驁（漢成帝）當皇帝時，對“三府”制度重新設計，于綏和元年（前8）啟動“大部制”改革，實行司徒（丞相）、司馬（太尉）、司空（御史大夫）新“三公制”，行政級別平行，聯合執政，大大削弱了丞相的權力。

秦漢時官場上基本是公、卿、大夫、士四個等級，“卿”行政級別低于公，但與公一樣都屬政府高級官員。秦漢在上古周代“六卿”基礎上擴增為“九卿”，即太常、郎中令（光祿勛）、衛尉、太仆、典客（大鴻臚）、廷尉（大理）、宗正、治粟內史（大司農）、少府等9個“卿級”官員。

卿的辦公場所稱為“寺”，所以有“九寺”一說。“九寺”是漢代的中央行政執行機構，為漢代的“九大部委”，實行的都是“大部制”。

比如太常寺，又叫奉常，掌管國家宗廟祭祀、禮儀、天文、教育、醫藥、衛生等，綜合了現代文化部、教育部、科技部、衛生部、藥監局、氣象局等部門的全部或部分行政職能，可謂西漢的“大文化部”。

實際上，漢代“部委”不止九大部門，九卿是個虛數。據《西漢會要》“正卿九”條劉熙注，“漢常置十二卿”，執金吾、大長秋、將作大匠也屬卿列。西漢中后期，編制膨脹，如僅一太常寺“公務員”便多達上萬人，在劉秀（光武帝）建立東漢后進行的“大部制”改革中，大幅精減，但編制仍超過1500人。由此可見，漢代的“大部制”改革并不徹底。

魏晉時期尚書中書門下“三省”取代“三府”

秦漢時的“三府九寺”行政架構，到魏晉南北朝時已名存實亡，官員多是“閑職”，實際權力轉移到了尚書省、中書省、門下省三大機構，隋唐“三省六部”雛形于此時出現。

尚書省源于西漢末年設置的尚書臺辦事機構，本屬少府寺，是皇帝的“秘書班”，最早僅主管宮中文書的收發、保管，編制僅4人。到東漢中后期，國家朝政由臺閣管理，尚書臺實際成為國家最高行政機關。

到曹魏時，尚書臺便從少府寺獨立出來，開始成為外廷機構。其首長是尚書令，與九卿為同一行政級別，而開朝會時，位置則在九卿之前，實權相當于丞相。到南朝宋臺省合一時，稱為“尚書省”。

主導曹魏“大部制”改革的是開國皇帝曹丕（魏文帝），曹丕擴大了尚書臺的行政職能和內部結構，其下設立了吏部尚書、左民尚書、客曹尚書、五兵尚書、度支尚書、祠部尚書等“六官”，地方上還有派出機構“行臺”；同時，精減尚書臺下屬職官，將東漢時34種尚書郎（又稱“郎曹”）合并為23個（后增至25個），分屬六官。

曹丕的“大部制”改革另一個突出特點，是設置“中書監”。中書，最早叫中尚書，由漢武帝所設，地位很低，與“中丞相”由來一樣，也是因由中人宦官（太監）擔任。中書監負責為皇帝草詔謀議，因機構設于內宮省禁之內，故稱“中書省”，“省”由此也成了古代官署名。加上由服務于皇帝的部門侍中寺改來的“門下省”，中央權力中樞出現了“三省”制度。

在魏晉南北朝時期，“三公九卿”制與“三省六官”制并存，朝中有兩套行政體系，導致機構重疊，職責混亂。為此，司馬炎（晉武帝）代魏建晉后，于太康年間曾就“大部制”改革進行過辯論。

就兩套行政系統的整合撤并，朝臣各方各執一詞。以司空裴秀為代表的保守派占大多數，堅持維護“三公九卿”政體，還行政權于諸卿；以秘書監荀勖為代表的改革派則認為，“設官分職，委事責成……九寺可并于尚書”，主張新政。

可以說，曹丕的“大部制”改革，為后來隋唐時期的“三省六部”制奠定了基礎。

隋唐實行“三省六部”制，“九寺”降格降級

隋唐的“三省”指尚書省、中書省、門下省，三省行政級別相當，但功能各異。隋朝規定，中書省決策，門下省審議，尚書省執行，這樣三省相互牽制、監督。三省長官實為“宰相”，都參加朝廷最高層決策會議，各對皇帝負責。

唐朝進一步改革并明確了中書、門下二省為決策機構，尚書省為中央行政核心，尚書省尚書不能參加決策會議，被排除出決策系統。這種把決策與行政分離的制度設計，是中國古代“大部制”改革的成果之一，相當科學。

隋唐時的“六部”是從魏晉時“六官”改來的，即吏部、民（戶）部、禮部、兵部、刑部、工部“六大部委”，秦漢時“九大部委”（九寺）被縮減掉3個，創造了中國古代“大部制”改革的典范，一直沿襲到清朝。

“六部”中的每一部都很大，如工部，便掌管土木、水利工程、農、林、牧、漁等多個領域和行業。“六部”下面各設“四司”，故有“三省六部二十四司”一說。

可見，“三省六部”制明顯優于“三公九卿”制，大唐盛世與政體的先進不無關系。

“九寺”官署在隋唐時期仍保留，只是統統降格降級，與“五監”“秘書省”一樣，是具體辦事部門。此時的“九寺”與“六部”沒有隸屬關系，但得接受六部的督責，與六部有對應關系。

李世民當皇帝時啟動的“大部制”改革，機構精簡最徹底。時由開國宰相房玄齡主持，整個中央機構官員編制僅為640員，只有隋朝的四分之一多一點。

李世民死后，政府機構編制迅速擴增。唐高宗顯慶年間，九品以上內外文武官員已有13465名。武則天統治時期到唐中宗、唐睿宗時期，官員數額的膨脹更見嚴重，決策和行政效率下降。

唐玄宗李隆基當皇帝后，又啟動一輪“大部制”改革，以解決冗官問題。為此還專門編制一部政改大綱，這就是《唐六典》。僅開元二十三年（735），便“停廢諸司、監、署、府十余所，減冗散官三百余員”。

宋代“中書門下”“樞密院”分掌全國政軍大權

到了宋朝，中央行政機構仍沿襲隋唐時“三省六部”制，內部結構有很大變化，并增設了樞密院等新機構。

最大變化是“六部”不再屬于尚書省，而成為真正獨立的中央行政機關，但權力和作用下降和減小，職權轉移。如兵部權力轉給了樞密院，戶部的財權則為“三司”分去。

歷史上發揮重要作用的“三省”“六部”“九寺”等，在北宋都是虛位，實由“中書門下”與“樞密院”分掌全國政軍大權，中書門下一把手“平章事”、樞密院負責人“樞密使”和三司的領導“三司使”，為北宋事實上的宰相。

宋代是古代中國機構最臃腫，閑官、冗員最多的朝代，與魏晉一樣，有虛、實兩套班子。由于政府機構龐大，官多事廢，名實不符，人浮于事，互相推諉。到宋仁宗嘉祐八年（1063），距宋代建國僅百年時間，官員數量已“十倍于國初”。因為吃財政飯的官太多，國家財政有時還不夠發工資。

于是，有了宋神宗元豐年間的“大部制”改革。

此次“大部制”改革由當朝皇帝宋神宗趙頊主導。之前，在王安石進行的“經濟體制改革”（“熙寧變法”）中，已涉及“政治體制改革”，但只是小打小鬧。熙寧末年，趙頊令校勘《唐六典》，作政改理論上的準備。元豐五年（1082），在大臣蔡確、王珪的協助下，正式啟動“大部制”改革，史稱“元豐改制”，撤銷了“中書門下”這一機構，恢復了唐朝“三省”制度。

但是，趙頊生搬硬套《唐六典》，卻又未完全走唐朝的政改路線，所以“元豐改制”實際上是失敗的。類似的“大部制”改革，整個兩宋時期進行過多輪，如宋徽宗政和年間、宋欽宗靖康年間、宋孝宗乾道年間，均先后進行了政改，希望借“改革”富國強兵，但因“改革”思路和設計有問題，始終未能奏效。

到了明清時期，也曾啟動多輪“大部制”改革，其中以明太祖朱元璋的“大部制”改革最有影響。洪武十三年（1380），朱元璋誅殺丞相胡惟庸，廢除中書省，終結了自秦設立的丞相制度，創設“四輔官”。明成祖時又設立了“內閣”制。內閣制度為清朝繼承，“黨議天下之政”，成為清代朝廷權力中心。

（選自《北京晚報》2013年3月17日）