論檔案行政職能

摘 要：檔案行政是局館合一體制下檔案行政管理機構的職能之一。文章從檔案行政管理機構的層級劃分入手，對各級檔案行政管理機構行政職能的共性與差異及重點與難點等問題，進行了初步研究與分析。

關鍵詞：檔案行政；行政職能；檔案行政職能

檔案行政是局館合一體制下檔案行政管理機構的職能之一。關于檔案行政職能，檔案學界長期以來多有研究，但對各級檔案行政管理機構職能的共性與差異等問題少有探究。筆者從檔案行政管理機構的層級劃分入手，對此作一些初步研究與分析，不當之處請各位同仁指正。

1 檔案行政管理機構的層級劃分與法定職能

我國的行政機構設置分為國家、?。ㄗ灾螀^、直轄市）、市（地區）、縣（區）、鄉（鎮）五級。各級行政機構中檔案行政管理部門的職能在《檔案法》與《檔案法實施辦法》中已作了明確規定。除了《檔案法》第六條的規定外，在《檔案法實施辦法》中是這樣規定的：“第七條 國家檔案局依照《檔案法》第六條第一款的規定，履行下列職責：（一）根據有關法律、行政法規和國家有關方針政策，研究、制定檔案工作規章制度和具體方針政策；（二）組織協調全國檔案事業的發展，制定發展檔案事業的綜合規劃和專項計劃，并組織實施；（三）對有關法律、法規和國家有關方針政策的實施情況進行監督檢查，依法查處檔案違法行為；（四）對中央和國家機關各部門、國務院直屬企業事業單位以及依照國家有關規定不屬于登記范圍的全國性社會團體的檔案工作，中央級國家檔案館的工作，以及省、自治區、直轄市人民政府檔案行政管理部門的工作，實施監督、指導；（五）組織、指導檔案理論與科學技術研究、檔案宣傳與檔案教育、檔案工作人員培訓；（六）組織、開展檔案工作的國際交流活動。第八條 縣級以上地方各級人民政府檔案行政管理部門依照《檔案法》第六條第二款的規定，履行下列職責：（一）貫徹執行有關法律、法規和國家有關方針政策；（二）制定本行政區域內的檔案事業發展計劃和檔案工作規章制度，并組織實施；（三）監督、指導本行政區域內的檔案工作，依法查處檔案違法行為；（四）組織、指導本行政區域內的檔案理論與科學技術研究、檔案宣傳與檔案教育、檔案工作人員培訓?！?/p>

按照職能法定的原則，《檔案法》分別對國家檔案行政管理部門、縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門和鄉、民族鄉、鎮人民政府有關檔案工作方面的職能作了規定。《檔案法實施辦法》只對國家檔案行政管理部門、縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門的職能分別作了規定，沒有對鄉、民族鄉、鎮人民政府有關檔案工作方面的職能作出規定。按照《檔案法》的層級劃分，我們可以將檔案行政機構分為決策層、中間層和執行層三個不同層次。

國家檔案行政管理部門為決策層，其職能由《檔案法》第六條第一款和《檔案法實施辦法》第七條規定；縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門（包括省、市、縣三級）為中間層，其職能由《檔案法》第六條第二款和《檔案法實施辦法》第八條規定；鄉、民族鄉、鎮人民政府指定的專人為執行層，其職能由《檔案法》第六條第三款規定。

通過對《檔案法》和《檔案法實施辦法》相關條款的對比可以看出，三個不同層次中，有些職能是各個層次檔案行政管理機構都具備的，可稱之為“共性職能”；有些職能只是某一或者某幾個層次檔案行政管理機構所具備的，可稱之為“層級職能”。

2 各級檔案行政管理機構的共性職能

各級檔案行政管理機構雖然所處的層級不同，但由于行政管理工作與檔案工作存在的共性因素，有些職能是相同的。這些職能就是《檔案法》中所規定的對檔案工作實行“監督和指導”。只是不同層級的檔案行政管理機構監督和指導的范圍不同。國家檔案行政管理部門——國家檔案局，對全國的檔案事業進行監督和指導；縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門——省、市、縣檔案局，對本行政區域內機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作實行監督和指導；鄉、民族鄉、鎮人民政府指定的有關人員對所屬單位的檔案工作實行監督和指導。

這里的監督和指導是行政職能，也是行政行為。監督是指行政監督，指導是指行政指導。

行政監督一般“是指行政系統內的各級政府及所屬部門對有關行政機關和公務員的活動實施的監督和監察”。[1]但是，“行政監督有兩種用法：一是指行政主體基于行政職權依法對行政相對人是否遵守行政法規范和執行行政決定等情況進行的監督檢查，也叫行政檢查。另一種是指行政組織系統內容的監督檢查，指的是對行政機關和工作人員的監督”。[2]而《檔案法》中規定的“監督”，這兩種用法都有，而且，主要指的是前者。也就是行政監督檢查，簡稱“行政檢查”。《中華人民共和國檔案法實施辦法釋解》對“監督”釋解：“是指通過對法律、法規、規章實施情況的檢查，督促有關方面依法做好檔案工作?！薄巴瑫r，地方檔案行政管理部門也必須接受國家檔案局的監督?！盵3]

“行政指導是行政機關在其職能、職責或管轄事務范圍內為適應復雜多樣化的經濟和社會管理需要，適時靈活地采用符合法律精神、原則、規則或政策的指導、勸告、建議等不具有國家強制力的方法，謀求相對人同意或協辦，以有效地實現一定行政目的之行為。簡言之，行政指導是行政機關在其職責范圍內為實現一定行政目的而采用的指導、勸告、建議等不具有國家強制力的行為。”[4]《中華人民共和國檔案法實施辦法釋解》對“指導”釋解：“是指通過業務上的輔導、咨詢、政策的闡釋，使有關方面做好檔案工作。”[5]

3 各級檔案行政管理機構的層級職能

各級檔案行政管理機構由于所處的層級不同，其職能也不盡相同。這些差異亦可從《檔案法》與《檔案法實施辦法》相關條款的對比中看到。

3.1 國家檔案行政管理部門特有的層級職能。作為決策層的國家檔案行政管理部門，其與中間層、執行層不同的職能在《檔案法》中為：“主管全國檔案事業，對全國的檔案事業實行統籌規劃，組織協調，統一制度?！痹凇稒n案法實施辦法》中為：根據有關法律、行政法規和國家有關方針政策，研究、制定檔案工作規章制度和具體方針政策；組織協調全國檔案事業的發展；組織、開展檔案工作的國際交流活動。簡而言之，國家檔案行政管理部門特有的層級職能就是制定規章和具體方針政策、組織協調、開展國際交流。其中，制定部門規章的職能是《立法法》所規定的。

3.2 縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門的層級職能。作為中間層的縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門，其層級職能大部分職能與決策層的職能相同，一部分與執行層的職能相同，只有很少一部分是其特有的，既不同于決策層，也不同于執行層。這部分職能是：貫徹執行有關法律、法規和國家有關方針政策；制定本行政區域內的檔案工作規章制度。就是說，省、市、縣三級檔案行政管理部門對于有關法律、法規和方針政策只有執行的職能。而對于制定本行政區域內的檔案工作規章制度的規定，由于省、市、縣三級檔案行政管理部門在立法（制定規范性文件）權上的差異，不僅與國家檔案行政管理部門的這一職能存在差別，省、市、縣三級之間也存在著差別。這種差別就在于，國家檔案行政管理部門能夠制定部門規章，而省和較大城市的檔案行政管理部門可以參與制定地方專業法規規章，多數市和縣級檔案行政管理部門則沒有制定法規規章的職能。簡而言之，省、市、縣三級檔案行政管理部門特有的層級職能就是立法（制定規范性文件）權上的差別。

3.3 省級檔案行政管理部門的特有職能。省級檔案行政管理部門雖然按《檔案法》規定的職能，應劃分為中間層，但由于目前我國行政立法多數還是以行政機關立法為主，其具有代省級權力機關起草專業性地方法規規章的職能，在一定意義上講，也應該歸屬到決策層。

省級檔案行政管理機關的這種立法代省級權力機關起草專業性地方法規規章的職能，一方面來自《立法法》，另一方面來自國家檔案行政管理部門的授權。在《檔案法實施辦法》中對省級檔案行政管理機關的授權就有以下兩項：《檔案法實施辦法》第二條規定：“《檔案法》第二條所稱對國家和社會有保存價值的檔案，……屬于集體所有、個人所有以及其他不屬于國家所有的，由省、自治區、直轄市人民政府檔案行政管理部門征得國家檔案局同意后確定具體范圍?！钡谒臈l中規定：“省、自治區、直轄市人民政府各部門經本級人民政府檔案行政管理部門同意，可以制定本系統專業檔案的具體管理制度和辦法?！贝送?，在《檔案法實施辦法》第十八條中規定了“各級各類檔案館以及機關、團體、企業事業單位和其他組織為了收集、交換中國散失在國外的檔案、進行國際文化交流，以及適應經濟建設、科學研究和科技成果推廣等的需要，經國家檔案局或者省、自治區、直轄市人民政府檔案行政管理部門依據職權審查批準，可以向國內外的單位或者個人贈送、交換、出賣檔案的復制件”。第十九條中規定了“各級國家檔案館館藏的三級檔案……以及機關、團體、企業事業單位、其他組織和個人需要攜帶、運輸或者郵寄出境的，必須經省、自治區、直轄市人民政府檔案行政管理部門審查批準，海關憑批準文件查驗放行”。這些均是省級檔案行政管理部門特有的職能。

4 當前各級檔案行政管理機構履行職能的重點與難點

從上面的分析中可以看出，對于各級檔案行政管理機構而言，共性職能是檔案行政的基本職能，這種職能自有檔案行政管理工作始就存在，而且是檔案行政管理工作者較為明晰、熟悉的職能。以至于在一些地方和單位的檔案行政管理工作者，只知有“監督和指導”職能，不知還有其他職能。另一方面，在各級檔案行政管理機構不同的層級職能中，有些雖然只是一個或兩個層級有的職能，但也是自這一級機構存在起就有的職能，如，國家檔案局對全國的檔案事業實行統籌規劃，組織協調的職能；而另外一些職能卻是以前所沒有，是在依法行政背景下新增加的職能，如，國家檔案局根據有關法律、行政法規和國家有關方針政策，研究、制定檔案工作規章制度和具體方針政策的職能。這類職能并不是機構成立之初就有的，而是行使這一職能的依據發生了變化，從依據國家有關方針政策，轉變為根據有關法律、行政法規和國家有關方針政策，增加了根據有關法律、行政法規的條件和內容；再如，省級檔案行政管理機構確定屬于集體所有、個人所有以及其他不屬于國家所有的，但對國家和社會有保存價值的檔案具體范圍的職能。這類職能實際上是國家檔案行政管理機構依法將部分職能（權力）下放給地方檔案行政管理機構。履行這類職能，對于習慣性照章辦事的地方檔案行政管理機構來說，無疑是一個新課題，也是一個很大的挑戰。以至于這一職能自1999年《檔案法實施辦法》修訂后給予明確以來，只有少數幾個省檔案行政管理機構制定頒布了相關規章，履行了這一職能。多數省級檔案行政管理機構沒有履行這一職能。類似問題在各個層級檔案行政管理機構或多或少都存在。又如，省、市、縣級檔案行政管理機構制定本行政區域內的檔案工作規章制度的職能，這類職能就是要求通過制定本級的檔案工作規章制度（規范性文件），將檔案法律法規規章落地，更便于因地制宜地在實際工作中操作實施。但是，這同樣是一個新課題，也是一個很大的挑戰。大部分檔案行政管理機構并沒有履行這項職能，尤其是市、縣級的檔案行政管理機構基本上就沒有做過此項工作。因此，如何履行好這類職能，既是各級檔案行政管理機構當前和今后一個時期內的重點，也是難點。

說其是重點，是因為依法行政不是一句“空話”，一方面，需要各級檔案行政管理機構，根據國家檔案法律、法規、規章和方針政策，依照各級檔案行政管理機構的權限，按照程序將國家檔案法律、法規、規章和上級機構的方針政策，細化成具體的規章、制度、標準、辦法、要求、操作規程等規范性文件，并予以執行。只有這樣，宏觀的檔案法律和相對抽象的法律條文，才能變成易于操作的方法與要求。另一方面，需要不斷地將基層檔案工作中出現的好做法總結成經驗，加以推廣應用；在推廣應用過程中，再經過提煉，成為政策，在更大范圍內指導我們的檔案工作；如果政策效果良好，則再通過提煉，使之上升為地方規章，直至法律。只有在各級檔案行政管理機構的共同努力下，才能使檔案立法與檔案執法形成良好的互動，才能使各級檔案行政管理機構的職能得以履行，也才能使檔案法律法規真正地落地，真正地得到貫徹執行。

說其是難點，其一，各級檔案行政管理機構普遍習慣于傳統的做法，缺乏依法履行法定職能的意識，缺乏依法管理檔案事業的意識。而這種意識的樹立又非“一日之功”，需要長期加強學習宣傳培養，需要在依法履行法定職能的實踐中不斷地強化。其二，因為有權力就有責任，制定那些涉及諸如檔案“取舍存毀”的規范性文件，不單單是有沒有經驗的問題，還有一個如何負責的問題。特別是負責問題，讓不少地方檔案行政管理機構的領導者和具體工作承擔者面臨著一種兩難選擇。不制定這類的規范性文件，是不履行職責，是“不作為”；制定這類規范性文件，難免會有疏漏，一旦這些疏漏造成日后檔案的損失，擔心會被追究責任，“兩害相權取其輕”。這或許就是此類職能沒有得到充分履行的原因所在。諸如此類問題已經成為影響地方各級檔案行政管理機構履行職能中不可忽視的因素。如何破解這些難題，不僅要靠上級機構的指導，更要依靠各級檔案行政管理機構工作者的努力探索。不能因為沒有經驗，怕承擔風險，就不履行職責。

5 結語

檔案行政職能是一個老問題，也是一個新問題，更是一個動態性的問題。對于這個問題的研究，不僅是檔案理論工作的課題與任務，也是各級檔案行政管理機構工作者的課題與任務，而且是依法行政環境下各級檔案行政管理機構工作者面臨的現實課題與緊迫任務。當前，不同層級的檔案行政管理機構在具體履行此類職能時應該從哪一級開始、從何處入手呢？筆者認為，應該從省級檔案行政管理機構開始。因為，省級檔案行政管理機構是同國家檔案行政管理機構一樣擁有立法權和地方各級檔案行政管理機構職能的機構，是整個依法行政承上啟下的關鍵性中間環節。具體內容不妨從制定對國家和社會有保存價值檔案的劃分標準，已有國家和檔案行業標準的入規，并在檔案館推行全面質量管理入手。

注：本文為2012年度河南省檔案局科技項目《轉變檔案行政管理職能研究》的階段性成果，項目批準號為：“2012-R-05”。

參考文獻：

[1]應松年.行政法[M].北京：北京大學出版社，2010.232.

[2]百度百科：行政監督，http：//baike.baidu.com/view/315303.htm.

[3][5]郭樹銀主編.中華人民共和國檔案法實施辦法釋解[M].北京：中國法制出版社，2000.38～42、38.

[4]莫于川.行政指導要論——以行政指導法制化為中心[M].北京：人民法院出版社，2002.11.

（作者單位：開封市檔案局 來稿日期：2013-02-15）