“改革深水區(qū)”大突圍

今年68歲的邵秉仁親身經(jīng)歷和參與了中國社會主義市場經(jīng)濟體制提出和建設的全過程，也親身經(jīng)歷了中國多個壟斷行業(yè)的改革。

“當前的改革要實現(xiàn)突破，必須抓社會矛盾最突出、老百姓怨氣最大的難題。”邵秉仁認為，十八大以來，開局幾步棋走得很不錯，在治理反腐問題上贏得了民心、樹立了黨的威信，老百姓對之寄予厚望，“任何一個國家和執(zhí)政黨，其政權(quán)鞏固的基礎(chǔ)在于民眾，必須不斷滿足人民群眾對公平、正義、民主、生活富足和社會穩(wěn)定等基本訴求。”

面對改革新形勢和新挑戰(zhàn)，邵秉仁寄語改革決策者們，第一，要有以國家富強、民族復興、人民幸福為己任的大胸懷和堅定信念。像小平同志那樣，就是要改革開放，就是要走中國特色社會主義道路，老百姓富起來、國家強起來才是根本；第二，要善于吸收各種不同聲音和意見。要有容得下直言真話和吸收借鑒一切智慧并敢于借鑒嘗試的氣度和胸襟，“魏征敢諫，太宗納言，方得盛唐。”

改革“矛盾點”

在邵秉仁看來，“改革從哪里切入？應該從老百姓不滿最多、呼聲最強的地方切入，這就是抓主要矛盾。”

“現(xiàn)在，根本問題就是權(quán)力沒有得到有效約束，沒有簡政放權(quán)。”多年來，他覺得最突出的表現(xiàn)就是，一方面搞市場經(jīng)濟，另一方面政府幾乎包攬了所有社會事務，壟斷了大部分資源分配，“但社會輿論對腐敗分子借此造成的社會矛盾和惡劣影響，不僅是痛恨個別貪腐者，最終必將把矛頭指向政府和執(zhí)政黨，從而損害黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。”

因此，邵秉仁認為，政治體制改革可以從反腐敗開始，建立健全黨內(nèi)和全社會的民主監(jiān)督制度，依靠監(jiān)督機制約束權(quán)力。一是權(quán)力必須在法律范圍內(nèi)行使。這是依法治國、依法理政的題中之義；二是權(quán)力必須在陽光下運行。陽光是最好的防腐劑；三是權(quán)力運行必須符合國家的基本體制。按照市場經(jīng)濟體制設置權(quán)力，而不是政府包攬一切，“從這些方面設立反腐敗機制，才能從根本上解決腐敗問題，才能鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)，才能贏得民心。”

對于經(jīng)濟體制改革，邵秉仁的判斷是，主要矛盾就是解決社會分配不公和貧富差距拉大的問題，“從分配制度改革切入，涉及到財稅體制、壟斷行業(yè)和社會保障制度的改革。”比如壟斷行業(yè)，因為獲得了大部分政府控制的資源，在價格、生產(chǎn)資料和項目審批等方面具備很強的政策優(yōu)勢，在當前市場經(jīng)濟仍然不完善的環(huán)境下，容易造成市場扭曲，壯大壟斷實力，強化壟斷地位，拉大與其他行業(yè)的差距，擠出社會投資和民間投資。

這位原電監(jiān)會副主席認為此次大部門制改革中電監(jiān)會的撤并，根本原因就是電力行業(yè)沒能深化市場化改革。在其看來，監(jiān)管是相對于市場而言的，“電監(jiān)會履行電力市場監(jiān)管職能的第一個前提，就是電力的市場化。但電力市場競爭主體改革十多年來依舊不完善，發(fā)電端多元化了，供電端沒有放開，電網(wǎng)公司又買又賣，都是其說了算，仍然是一個行政壟斷市場；第二個前提，就是要賦予應有的監(jiān)管責任。資源分配和價格也要充分發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用，而不是繼續(xù)歸國家發(fā)改委，或者是歸新組建的國家能源局。政府分配資源和插手微觀經(jīng)濟活動必然扭曲市場。”

改革“界限點”

“體制就是架構(gòu)和基本規(guī)則。這種架構(gòu)的搭建，要符合市場要求，還要符合執(zhí)政高效率。無論什么部門，只是一種組織形式，根本點是政府和市場的關(guān)系得搞清楚。如果政府職能不轉(zhuǎn)變，再合也無用。”根據(jù)自己的改革實踐經(jīng)驗，邵秉仁在肯定大部門制改革積極性的同時也提醒說，“機構(gòu)變化不是根本，根本在職能，其中政府和市場關(guān)系是關(guān)鍵。”

比如，電監(jiān)會與能源局合并，如果電力和能源價格的監(jiān)管責任不交給能源局，局面依舊。即使交給能源局，由發(fā)改委審批變?yōu)槟茉淳謱徟菣?quán)力的再分配，不是資源的優(yōu)化，仍然解決不了電力行業(yè)的壟斷現(xiàn)狀。在其看來，不管成立什么部門，最終市場應該在資源配置中起基礎(chǔ)作用，而不能由政府直接插手。

“政府能不能按照市場要求，退出不該管的領(lǐng)域，這是最核心的問題。價格形成要符合市場規(guī)律，按照供求關(guān)系決定價格走向。完全靠政府審批，肯定要扭曲市場，就會帶來尋租。”他分析說，為了減少政府機構(gòu)數(shù)量，撤銷幾個正部級單位，老百姓并不關(guān)心，真正關(guān)心的是政府能不能高效率運行、能不能順應市場經(jīng)濟的基本要求。

他認為，處理好政府與市場的關(guān)系，涉及的問題很多，但可以先從三方面入手：

其一，理順政府與企業(yè)、政府與國有資產(chǎn)、政府與事業(yè)單位、政府與社會組織等四方面關(guān)系，改變?nèi)苷亩ㄎ唬蚪⒐舱较蜻^渡，凡是市場能夠解決一律交給市場。除涉及民生公共事業(yè)外，政府管理國有企業(yè)，主要是管資產(chǎn)，通過市場手段推進資產(chǎn)的優(yōu)化配置，特別要讓國有資本從一般競爭性的行業(yè)退出，將國有資本收益劃轉(zhuǎn)到社會保障和其他公益事業(yè)，回歸國有資產(chǎn)全民性和公益性。通過改革切斷政府和事業(yè)單位之間的聯(lián)系，使其在市場中獨立運行，切斷政府與社會組織的聯(lián)系，避免社會組織行政化。

其二，把資源分配最大限度地交由市場，充分發(fā)揮市場作用實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。首先，宏觀調(diào)控絕不等于政府運用行政手段去配置資源，而是要在市場配置資源的基礎(chǔ)上，政府運用價格、利率等經(jīng)濟手段對經(jīng)濟運行進行適當調(diào)控；其次，民營經(jīng)濟和國有經(jīng)濟一樣，都是市場經(jīng)濟中平等的主體，都有權(quán)參與、享受資源的利用，政府賦予國企行政資源需要破除；再者，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式必須摒棄政府主導經(jīng)濟發(fā)展模式，回到市場經(jīng)濟軌道上來。

其三，最大限度減少政府行政性審批，徹底轉(zhuǎn)變政府的職能。每一屆政府都曾經(jīng)要求減少行政性審批，但是收效甚微，以往的教訓是每一次延長行政性審批，幾乎都是減小不減大，保留權(quán)利，放棄職責或者先減再慢慢恢復，或者是備案核準變相保留審批權(quán)。這方面已經(jīng)很難靠相關(guān)部門自己去改，必須以立法的形式設立行政審批立項，這是建立反腐敗機制的重要一環(huán)。

改革“關(guān)鍵點”

邵秉仁認為，“從發(fā)展規(guī)律而言，改革或者是變革，都是社會矛盾倒逼作用下自下而上的結(jié)果。但就具體操作而言，任何領(lǐng)域的改革成敗決定于自上而下的決心、探索和頂層設計。”

首先，改革總體目標要清楚而篤定。十八大報告提出，要加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制。而社會主義市場經(jīng)濟體制是指在社會主義公有制基礎(chǔ)上，在國家宏觀調(diào)控下使市場機制在社會資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的經(jīng)濟體制。這意味著改革的市場化基礎(chǔ)取向決不能動搖。

其次，改革操作的順序設計不能是先易后難，而應該從當前影響執(zhí)政威信最大、老百姓最關(guān)心的改革領(lǐng)域入手。所謂改革先易后難的操作，把難題留給后屆政府的同時，也在加劇積累社會矛盾，惡化改革環(huán)境。邵秉仁舉例說，相反，去年底中央提出八項規(guī)定后，黨政作風為之振刷，立刻贏得了老百姓的贊譽，“只要從老百姓最關(guān)心、社會矛盾最尖銳的地方切入，任何一點動作都能獲得民心和擁護，可以為改革深入大大騰出時間、空間和寬容的社會輿論環(huán)境。”

其三，改革必須是全面的改革，是經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制和生態(tài)文明體制的相互協(xié)調(diào)共同推進。“改革初期那種單兵突進的形態(tài)很難再現(xiàn)。”他舉例說。政府機構(gòu)職能的轉(zhuǎn)變，涉及政府簡政放權(quán)、制約部門利益、減少直接干預微觀經(jīng)濟以及放開社會組織管理等等，必須是經(jīng)濟體制改革、政治體制改革以及社會體制改革的協(xié)調(diào)推進，不可能依靠某個單獨領(lǐng)域的改革所完成。

其四，頂層設計需要改革的總體協(xié)調(diào)機構(gòu)。邵秉仁認為，從改革全局來看，強調(diào)改革頂層設計，就不可能沒有一個負責整體改革設計協(xié)調(diào)的中央決策機構(gòu)，“每一項改革措施的出臺，都需要大量且長時間的深入實際的調(diào)查研究、科學咨詢和試點推行，而且改革措施的制定全過程必須基于大局意識和全局利益，這就要求建立一個沒有自身利益、能夠站在客觀中立角度、清廉公正的改革參謀部門。”

其五，改革要有試點權(quán)，要允許試錯。他總結(jié)過去三十多年改革成功經(jīng)驗認為，一定要賦予改革部門試點權(quán)，而且還要允許其試錯，絕不能把試點框死，“試點方案一旦確定，試點權(quán)利要全部交給試點單位，允許其突破現(xiàn)行規(guī)定，允許其出錯。如果按現(xiàn)行規(guī)定約束試點，就不叫試點。這是過去十年改革中，特別需要吸取的教訓。”

其六，改革需要因地制宜。在邵秉仁看來，當前發(fā)展差距和利益格局日益復雜多樣的現(xiàn)實下，像改革初期家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制那樣“放之四海而皆準”的改革越來越少。比如，收入倍增和社保全覆蓋，地區(qū)和城鄉(xiāng)差距決定了必須因地制宜設計不同地區(qū)的分配改革和社保改革。“只要在版圖統(tǒng)一、黨的領(lǐng)導統(tǒng)一和民族凝聚力統(tǒng)一的大前提下，在中央改革統(tǒng)籌機構(gòu)指導下，完全可以將改革試驗的權(quán)力交給基層政府，按照當?shù)貙嶋H情況去試、去闖。”他認為，這是三十多年中國改革創(chuàng)新精神的源頭所在。

十年電改路漫漫

記者：國家電網(wǎng)這些年的壟斷一直在加強？

邵秉仁：因為投資行為沒有約束。國網(wǎng)打著基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的旗號，把政府給綁架了。無限擴張，負債率越來越高，龐大的社會組織，極高的投資成本，很低的效率。

很多國有企業(yè)都是如此，不光是電網(wǎng)。發(fā)電企業(yè)在改革后成本一度降低，近些年四處擴張，成本又在上升。壞就壞在國資委提出的做大做強。在對國企定位不清的情況下，國企必然追求利潤為指標，以擴大占有空間為目標，必然強化壟斷，對上綁架政府，對下擠壓民間投資、民營企業(yè)和消費者。

記者：怎么看住自然壟斷企業(yè)？過去在這個問題上我們的監(jiān)管很失敗。電監(jiān)會曾被寄予厚望，也沒能管住國網(wǎng)。

邵秉仁：以電力改革來說，為什么這么多年來監(jiān)管不力？因為發(fā)改委是管審批的，國資委鼓勵企業(yè)做大做強，而電監(jiān)會的職能是監(jiān)管市場，但十年來處于一個尷尬的境地，沒有符合條件的獨立市場主體，電力市場根本沒有形成。電網(wǎng)是唯一買家和賣家，它又是全資的國有企業(yè)，你監(jiān)管誰？所以這次電監(jiān)會并入能源局從職能調(diào)整統(tǒng)一來講是好事。

記者：電監(jiān)會與能源局合并之后，對電力改革會發(fā)生什么影響？

邵秉仁：機構(gòu)改革提出了核心是政府和市場關(guān)系，也進一步強調(diào)了放權(quán)，這是提出了改革的方向。我認為新組建的能源局第一是規(guī)劃，第二是重新發(fā)動和推進電力改革，不推進改革，監(jiān)管沒有任何作用，發(fā)改委也沒法監(jiān)管。至于價格是發(fā)改委審批還是能源局審批，這還是要權(quán)的思路，機構(gòu)改革的真正意義不是權(quán)力分配，而是職能轉(zhuǎn)變。要建立由市場形成價格的機制。

記者：這十年來關(guān)于電力改革一直有各種爭論，下一步電力改革應該如何重啟？

邵秉仁：這十年來，電力改革幾經(jīng)波折，但從國內(nèi)外的實踐來看，必須堅持市場化的方向。從中國的現(xiàn)實來看，一個龐大的央企很難監(jiān)管，所以拆分電網(wǎng)是下一步電力改革的第一步。

據(jù)悉，中央將討論新一輪電力改革，多份有關(guān)如何重啟電力體制改革的研究報告出臺，分別來自國務院研究室、國家能源局規(guī)劃司等。停滯十年的電力體制改革即將重啟。新一輪電力改革或?qū)译娋W(wǎng)一拆為五。

拆分不是目的，最終要建立一個有效運行的電力市場，這就必須實現(xiàn)調(diào)度獨立，由政府嚴格管制自然壟斷的輸電環(huán)節(jié)，放開發(fā)電和供電環(huán)節(jié)，充分引入競爭。