反對銀聯(lián)壟斷 開放清算市場

銀聯(lián)封殺第三方支付，正在引起社會重大關(guān)切。去年12月19日，銀聯(lián)印發(fā)《關(guān)于規(guī)范與非金融支付機構(gòu)銀聯(lián)卡業(yè)務(wù)合作的函》（簡稱17號文），要求成員銀行對第三方支付企業(yè)的開放接口進(jìn)行清理整治。目前銀聯(lián)要求2014年7月1日前，實現(xiàn)非金機構(gòu)（主要是“第三方支付”）互聯(lián)網(wǎng)銀聯(lián)卡交易全面接入銀聯(lián)。

銀聯(lián)此舉涉嫌壟斷及濫用市場支配地位，限制互聯(lián)網(wǎng)支付市場競爭，對政府扶持中小企業(yè)的金融政策的實施、市場經(jīng)濟(jì)原則的維護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和消費者權(quán)益都造成沖擊和干擾。

銀聯(lián)置市場競爭對手于死地，意在明搶豪奪背后的數(shù)幾十、幾百億元利益。銀聯(lián)可以在光天化日之下如此明火執(zhí)仗濫用公權(quán)，說明中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)仍有待完善。打破銀聯(lián)壟斷，開放清算市場，已成為中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展刻不容緩的要求。

法律層面：銀聯(lián)壟斷堪比電信壟斷

作為發(fā)改委對中國電信、中國聯(lián)通反壟斷調(diào)查的積極而具體的推動者，我首先注意到，銀聯(lián)壟斷與電信壟斷驚人相似。值得從反壟斷法角度好好剖析。

相信銀聯(lián)壟斷這個案例會引起全國反壟斷專家的濃厚興趣，并引起相關(guān)反壟斷部門的密切關(guān)注。我們不妨分析比較一下它與發(fā)改委對中國電信、中國聯(lián)通反壟斷調(diào)查案的異同：

1、銀聯(lián)壟斷與電信壟斷的壟斷高度相似。

首先，銀聯(lián)壟斷與電信壟斷（特指發(fā)改委反壟斷案涉及的具體壟斷，下同）在壟斷狀態(tài)上相似。電信壟斷體現(xiàn)在對骨干網(wǎng)壟斷上，銀聯(lián)壟斷體現(xiàn)在對清算的壟斷上。這種行政性壟斷似乎“合理合法”，一是表現(xiàn)為它是2008年“反壟斷法”出臺前國家賦予的獨家壟斷地位；二是銀聯(lián)認(rèn)為支付清算市場無比神圣，必須壟斷才能安全可控。但是，現(xiàn)在來看，這種壟斷均非合理。美國的清算不是壟斷的，國內(nèi)也是可以有拆分、開放等選項。最現(xiàn)實的問題是，清算現(xiàn)在有“血管”（大額清算）、“毛細(xì)血管”（小微清算）兩塊，銀聯(lián)只顧得了前面一塊，天然就顧不了后面一塊（而國家又需要這一塊，支持小微企業(yè)發(fā)展），需要新的清算機構(gòu)與之互補。17號文以\"繞開銀聯(lián)網(wǎng)絡(luò)\"這種企業(yè)利益判斷合規(guī)不合規(guī)，反映出銀聯(lián)在銀行卡交易清算加強壟斷的趨勢。銀聯(lián)此舉在以家規(guī)僭越公共秩序。

其次，銀聯(lián)壟斷與電信壟斷在壟斷行為和濫用市場支配地位限制競爭損害消費者權(quán)益上相似。問題都出在裁判員（基礎(chǔ)業(yè)務(wù)）與運動員（增值業(yè)務(wù)）之間。一是矛盾起因相似，電信穿透流量，是第三方IDC，在壟斷的骨干網(wǎng)與競爭的互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)之間，搭建競爭性的聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)業(yè)務(wù)通道；支付多頭連接，是第三方支付，在壟斷的清算網(wǎng)與競爭的結(jié)算業(yè)務(wù)之間，搭建競爭性的支付基礎(chǔ)業(yè)務(wù)通道。同時，兩種接入都存在價差，成為逐利目標(biāo)。中國電信利用壟斷優(yōu)勢發(fā)展出的IDC業(yè)務(wù)規(guī)模在60億左右，而銀聯(lián)自己計算雙軌之間的價差為30億，實際上依專家口徑不同有80-240億等不同說法。二是壟斷行為相似。中國電信清理穿透流量，是在切斷雙軌中的市場部分按競爭價格分流利益的通道，保持壟斷價格；銀聯(lián)17號文件清理整治多頭連接，是在切斷雙軌中的市場部分按競爭價格分流利益的通道，保持壟斷價格。三是濫用支場支配地位行為特征明顯。不久前一家與支付寶在線下POS業(yè)務(wù)密切合作的銀行被銀聯(lián)重罰。業(yè)內(nèi)人士解讀為：“銀聯(lián)給所有的銀行上了一課，誰跟支付寶玩，我繼續(xù)罰。”銀聯(lián)的這類行為已經(jīng)符合濫用市場支配地位行為之一的\"強制交易\"的構(gòu)成要件。即\"處于市場支配地位的企業(yè)采取利誘、脅迫或其他不正當(dāng)?shù)姆椒ǎ仁蛊渌髽I(yè)違背其真實意愿與之交易或促使其他企業(yè)從事限制競爭的行為。

2、銀聯(lián)壟斷與電信壟斷都具有以權(quán)謀私特征。

首先是壟斷行為都借助公權(quán)力，打著維護(hù)公共利益的旗號。對比引燃反壟斷大火的《關(guān)于加大清理違規(guī)高帶寬接入工作力度的通知》（中國電信〔2010〕605號文，以下簡稱605號文）與銀聯(lián)的17號文。一個共同之處，都是以公共利益為名，將矛頭指向有競爭關(guān)系的企業(yè)。不同在于，605號文涉及的公共利益，在中國電信權(quán)責(zé)范圍內(nèi)，而17號文涉及的某些公共利益（如信息安全和風(fēng)險管理），不在銀聯(lián)權(quán)責(zé)范圍內(nèi)，有借用監(jiān)管部門公權(quán)力之嫌。

其次都有與國家政策取向有別的利益集團(tuán)的私利，作為壟斷行為獲取的對應(yīng)好處。但17號文與605號文有一個明顯不同，它更露骨。605號文為了師出有名，采取的名義是掃黃打非，至少字面上振振有辭；而在涉及夾藏私利方面，寫得滴水不露。這種私利后來是通過另一份內(nèi)部材料，讓中國電信露出馬腳，并不得不向發(fā)改委認(rèn)錯的。而17號文卻寫得非常“拙”。我第一直感就是17號文的起草者大概缺乏“反壟斷法”方面的“反偵查”意識，而且也沒有經(jīng)過律師把關(guān)。在文件里就把自己的私利直接說出來了。如“未經(jīng)許可開展銀聯(lián)卡業(yè)務(wù)侵犯了銀聯(lián)的品牌權(quán)益”，這與前面“在多頭連接方式下，非金機構(gòu)普遍繞開銀聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，采取各種不合規(guī)手段開展業(yè)務(wù)，擾亂了市場秩序，損害了成員銀行的利益”的公益說法明顯不符，自我暴露真實意圖；甚至把與市場秩序毫無關(guān)系的沖擊商業(yè)模式這種說法也說出來了；一直到赤裸裸提出自己整對手的商業(yè)競爭意圖：“減少、擺脫對其他機構(gòu)、其他渠道的過度依賴，改變當(dāng)前在支付市場中的被動局面”。進(jìn)一步使前面引述的公共利益的借口顯得虛偽。可能銀聯(lián)根本就沒有意識到有一天他會面對反壟斷調(diào)查，而這些都會成為證據(jù)。

可以認(rèn)為，17號文名為維護(hù)成員銀行和中國銀聯(lián)等產(chǎn)業(yè)各方的共同利益，實際上是維護(hù)銀聯(lián)自身的兩大利益：一是保護(hù)銀行卡跨行交易清算壟斷地位；二是保護(hù)自身旗下非金融支付機構(gòu)業(yè)務(wù)擴(kuò)展。

如果銀聯(lián)清理整治開放接口事件發(fā)生在電信清理穿透流量事件之前，我說不定會選擇銀聯(lián)而非電信，優(yōu)先推薦給發(fā)改委作反壟斷調(diào)查的對象。因為單純就技術(shù)角度講，銀聯(lián)壟斷甚至比電信壟斷更典型，作為反壟斷材料更“優(yōu)良”。

我不認(rèn)為在“反壟斷法”面前，銀聯(lián)有比中國電信、中國聯(lián)通更大的資本和底氣。

政策層面：銀聯(lián)壟斷既犯上又犯下

銀聯(lián)壟斷從政策角度分析，我認(rèn)為其特點是既犯上又犯下，意思是既違背國家政策走向（包括與央行的大政策不符），又在價格上損害消費者利益。同中國電信、中國聯(lián)通比，其利益集團(tuán)只顧本位，不顧大局的特點更為明顯。只舉最主要的來說，以下兩點最值得關(guān)注：

1、銀聯(lián)壟斷有意無意在挑戰(zhàn)本屆政府的小微企業(yè)政策

當(dāng)前，我國絕大部分小微企業(yè)因不符合銀聯(lián)受理條件而無法使用POS交易，導(dǎo)致中國現(xiàn)金使用比例高居不下。受銀聯(lián)打擊的非金融支付企業(yè)一直致力于為銀聯(lián)未覆蓋到的小微商戶提供支付服務(wù)，通過直連銀行等方式降低支付成本。

基于電子商務(wù)和互聯(lián)網(wǎng)支付設(shè)立的新型銀行卡交易轉(zhuǎn)接清算組織，作為新型支付基礎(chǔ)設(shè)施，是實現(xiàn)更廣泛電子商務(wù)轉(zhuǎn)型的必要條件，能為眾多的小微企業(yè)提供多渠道支付服務(wù)，利用互聯(lián)網(wǎng)不受時空限制的優(yōu)勢，迅速擴(kuò)大城鄉(xiāng)用卡范圍，加快完善銀行卡消費功能；能為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型的重點產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域即現(xiàn)代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)和信息消費以及服務(wù)業(yè)提供有效支撐，符合國家實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略。這與本屆政府支持小微企業(yè)的大政方針，方向是高度一致的。

銀聯(lián)則反其道而行之，在17號文中提到，對非金融支付機構(gòu)現(xiàn)有接入的銀聯(lián)卡業(yè)務(wù)要進(jìn)行全面清理，逐步淘汰風(fēng)險高、收益少、不規(guī)范的業(yè)務(wù)，這無疑是要將數(shù)量眾多的小微企業(yè)再次排擠在目標(biāo)市場之外。這與中央政策形成觸目驚心的反差。

國務(wù)院總理李克強指出：金融系統(tǒng)要牢牢把握服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)這一基礎(chǔ)，加大對重點領(lǐng)域\"三農(nóng)\"和小型微型企業(yè)的支持。仔細(xì)學(xué)習(xí)2013年7月5日國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》，2013年8月12日國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于金融支持小微企業(yè)發(fā)展的實施意見》以及2013年8月14日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)信息消費擴(kuò)大內(nèi)需的若干意見》，這些文件要求發(fā)揮金融在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型中的支持作用；強調(diào)加快豐富和創(chuàng)新小微企業(yè)金融服務(wù)方式；強調(diào)大力發(fā)展移動支付等跨行業(yè)業(yè)務(wù)，完善互聯(lián)網(wǎng)支付體系；鼓勵金融機構(gòu)針對互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)特點創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式。

如果銀聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)有大局觀的話，應(yīng)該不看僧面看佛面，就算對第三方支付企業(yè)有“私仇”，看在本屆政府政策面上，也應(yīng)顧全大局。但現(xiàn)在銀聯(lián)行為怪異，不僅不聽中央的，連央行的話也不聽（如中國人民銀行公告〔2013〕第7號、《銀行卡收單業(yè)務(wù)管理辦法》第26條等），一意孤行。內(nèi)在原因不得而知。但中國與俄羅斯一樣，不可能容金融寡頭亂來。

2、銀聯(lián)壟斷損害消費者權(quán)益

銀聯(lián)壟斷另一方面的特點是把自己擺到消費者對立面。表現(xiàn)在他把通過市場競爭降低價格，視為問題。

例如17號文說：“據(jù)調(diào)研，在銀聯(lián)卡線上支付業(yè)務(wù)中，非金機構(gòu)向主要成員銀行支付的實際手續(xù)費費率平均僅為0.1%左右，大大低于銀聯(lián)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)0.3一0.55%的價格水平。據(jù)此初步估算，各主要成員銀行的此項手續(xù)費年損失超過30億元。”手續(xù)降低30億元，對消費者是好事。但銀聯(lián)的意思是要讓消費者把市場競爭帶來的利益再吐出來，反哺給壟斷者。

為此，銀聯(lián)還公然埋怨政府：說非金機構(gòu)市場競爭“壓低發(fā)卡銀行的手續(xù)費收入”，“成為誘發(fā)此次政府調(diào)整刷卡手續(xù)費的原因之一”。似乎政府的決定是錯誤的，不應(yīng)該根據(jù)市場競爭定價要求他降低壟斷價格。這有點象俄羅斯金融寡頭的大嘴巴風(fēng)格。

銀聯(lián)強行要求所有入網(wǎng)銀行必須執(zhí)行其統(tǒng)一的定價策略，以強制的行政命令，替代了本該更有效率的市場競爭，使得單個商戶完全沒有議價能力，只能被動接受銀聯(lián)的定價。從消費者端來看，商戶會將成本的上升完全轉(zhuǎn)嫁給消費者，此舉必將侵犯消費者的權(quán)益。

統(tǒng)一定價，則是完全這是歷史的倒退，線下銀行卡清算市場壟斷所帶來的種種弊端，勢必會在線上重演。

在17號文和議案中，銀聯(lián)反復(fù)提到非金機構(gòu)嚴(yán)重地沖擊了傳統(tǒng)銀行卡價格標(biāo)準(zhǔn)體系、損害了銀聯(lián)的商業(yè)利益，未來將\"按照交易金額的萬分之二分別向發(fā)卡機構(gòu)和收單機構(gòu)收取品牌服務(wù)費，并按照交易金額的萬分之五向收單機構(gòu)收取銀聯(lián)卡交易轉(zhuǎn)接補償費\"，可見，銀聯(lián)此舉完全是為了一己私利，意圖牢牢掌握線下和線上跨行支付轉(zhuǎn)接市場，為自己贏得壟斷地位和帶來巨額利潤，無視消費者權(quán)益。

對策層面：開放清算市場是大方向

出現(xiàn)今天這種局面，其實一點也不出乎意料；相反，不出現(xiàn)這種亂局才怪。問題的癥結(jié)，在于我多年來一直強調(diào)的一個觀點，就是支付具有金融和信息雙重業(yè)態(tài)屬性，由金融部門單獨管理，排斥信息部門介入，必出亂子。（我以前的原話是“網(wǎng)上支付業(yè)既可以向金融業(yè)方向發(fā)展，也可以向數(shù)據(jù)業(yè)方向發(fā)展，其中利弊關(guān)系是，交給金融業(yè)去發(fā)展衍生業(yè)務(wù)，會帶來亂子”）。這個亂子的方向，就是今天我們看到的，讓支付的金融部分（如銀聯(lián)）自我膨脹，讓支付的信息部分（如來自互聯(lián)網(wǎng)、IT的第三方支付）陷入萎縮。銀聯(lián)壟斷的最大影響，其實在于它會抑制支付產(chǎn)業(yè)向信息服務(wù)的方向創(chuàng)新發(fā)展。正如一位支付業(yè)人士指出的，\"利益只是一方面，更重要的是產(chǎn)品創(chuàng)新，這才是支付企業(yè)活命的根本。不能和銀行直連，未來一切都要聽從于銀聯(lián)，就相當(dāng)于限制了創(chuàng)新，產(chǎn)業(yè)發(fā)展沒有前景。誰還會做？\"

第一條出路是打破清算壟斷，增發(fā)清算牌照

如果不能從這個根子上解決問題，退而求其次，在金融內(nèi)部解決問題，出路應(yīng)是開放清算市場。或者拆分銀聯(lián)，或增發(fā)清算牌照。從長遠(yuǎn)來看，如果VISA早晚要進(jìn)來，打破銀聯(lián)清算壟斷，通過競爭提高中國支付企業(yè)競爭力，就算沒有17號文這件事，也是必然要做的。所以現(xiàn)在的問題，不是銀聯(lián)要扼殺第三方支付的問題，而是如何終結(jié)銀聯(lián)對清算的獨家壟斷的問題。

人民銀行副行長劉士余在2013年 “中國支付清算論壇”指出：支付清算行業(yè)在快速發(fā)展的同時，一些制約我國支付行業(yè)發(fā)展的深層次矛盾和問題還沒有根本解決，解決這些問題，最根本的出路在于不斷增強創(chuàng)新能力，持續(xù)完善行業(yè)創(chuàng)新機制，使支付清算行業(yè)創(chuàng)新走在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)前列。

如何才能通過創(chuàng)新使支付清算行業(yè)創(chuàng)新走在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)前列呢？對內(nèi)開放清算市場是根本的一點。在美國，發(fā)卡機構(gòu)應(yīng)允許兩個無關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)處理電子借記卡交易；不允許發(fā)卡機構(gòu)或支付卡網(wǎng)絡(luò)限制商戶為通過能處理該交易的任何網(wǎng)絡(luò)指定電子借記卡交易路線的能力。

全國政協(xié)委員、證監(jiān)會市場監(jiān)管部副主任王嫻和全國政協(xié)委員、前農(nóng)工黨中央秘書長陳建國2013年3月聯(lián)合遞交的《關(guān)于推動銀行卡清算市場對內(nèi)開放的提案》值得重視。

《提案》建議，盡快制定并實施新的銀行卡清算機構(gòu)準(zhǔn)入制度，同時對國企和民企放開，逐步培育多元化的市場主體。在起步階段，先允許支付清算經(jīng)驗豐富、技術(shù)實力強的支付行業(yè)領(lǐng)先者進(jìn)入。

針對目前銀聯(lián)壟斷帶來的種種弊端，陳建國和王嫻委員建議：盡快制定并實施新的銀行卡清算機構(gòu)準(zhǔn)入制度，培育多元化市場主體；完善銀行卡清算機構(gòu)及業(yè)務(wù)監(jiān)管制度，為下一步“創(chuàng)立新的銀行卡組織”打基礎(chǔ)；以市場化方式推動中國銀行卡支付清算機構(gòu)提高效率、降低費用。

陳建國特別提出，“如果能夠真正建立一個新的銀行卡組織，我主張對民間資本開放，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)由國家來制定，因為現(xiàn)在國有商業(yè)銀行都在與銀聯(lián)合作，如果能成立一個‘民聯(lián)’，銀聯(lián)不愿意去的地方，可以讓給‘民聯(lián)’”。所謂“銀聯(lián)不愿意去的地方”，就是指小微企業(yè)和個人，需要第三方支付構(gòu)成的毛細(xì)血管，為他們提供服務(wù)。

對此，正如中國支付體系研究中心主任張寬海表示的：作為金融體系的毛細(xì)血管，我認(rèn)為第三方支付機構(gòu)不是多了，而是少了。中國金融體系應(yīng)該對第三方支付寬容，起碼要給予他們和商業(yè)銀行公平的待遇。

第二條出路是網(wǎng)絡(luò)中立、網(wǎng)業(yè)分離

銀聯(lián)未來應(yīng)向何處去？我認(rèn)為將公益性的卡組織與商業(yè)性的卡片交易處理（轉(zhuǎn)接、清算和結(jié)算）分離，保持卡組織中立，是最終的解決辦法。這相當(dāng)于網(wǎng)絡(luò)中立、網(wǎng)業(yè)分離的思路。

近年來，歐美支付行業(yè)的監(jiān)管和立法機構(gòu)，紛紛要求將銀行卡品牌與卡片交易處理（轉(zhuǎn)接、清算和結(jié)算）進(jìn)行分離。

實現(xiàn)清算的網(wǎng)絡(luò)中立、網(wǎng)業(yè)分離，好處是解決裁判員、運動員不分的問題。卡組織可以經(jīng)營但不應(yīng)是贏利性的，而應(yīng)只限于提供聯(lián)網(wǎng)通用這種公共品；企業(yè)品牌應(yīng)同卡組織品牌依商業(yè)-公益的性質(zhì)不同而分開。不應(yīng)把卡組織變成以贏利為目的的公路收費站，這樣不利于公路的充分利用。卡組織應(yīng)對所有卡片交易處理企業(yè)一視同仁。

英國電信的做法最寬松，相當(dāng)于允許裁判員的兒子上場踢球，但裁判必須對自己的兒子與其他選手一視同仁，不能厚此薄彼。但從17號文表現(xiàn)出的寡頭傾向來看，很難相信現(xiàn)在這樣一個銀聯(lián)，有覺悟、有管理水平能夠在英國電信那樣的體制下做到不以權(quán)謀私。在銀聯(lián)急劇商業(yè)化的情況下，我國網(wǎng)上清算體系暴露出一個根本性的問題，就是在頂層架構(gòu)設(shè)計上，缺了公益性清算平臺這樣一個層次。實際是以銀聯(lián)這樣一家自私的公司臨時冒充了這個公益性清算平臺。但當(dāng)17號文暴露出銀聯(lián)是以一個典型的商業(yè)企業(yè)的模式做事時，這樣一個平臺就顯得缺位了。現(xiàn)在，發(fā)改委、工信部和央行三家應(yīng)該坐下來研究一下這個問題怎么解決。

不管怎樣解決，包括開放清算市場，從國家利益、產(chǎn)業(yè)利益和消費者利益這三個中國夢統(tǒng)一的角度看問題，支付清算的支撐平臺建設(shè)，應(yīng)有利于支付業(yè)務(wù)創(chuàng)新，包括向金融和信息兩個增值方向創(chuàng)新，我個人更關(guān)心的是支付信息業(yè)務(wù)的創(chuàng)新，因為它是未來最大的成長空間。