我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行困境與完善措施

農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的消減效應(yīng)明顯，對(duì)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的替代效應(yīng)較弱；農(nóng)村稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難等原有問(wèn)題充分暴露出來(lái)，進(jìn)一步擴(kuò)大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的不平衡，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn)更加困難；要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政走向良性運(yùn)轉(zhuǎn)軌道，就必須完善地方財(cái)政管理體制，完善財(cái)務(wù)管理機(jī)制，加大力度培植鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，建立合理的公共管理體制。一、稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響

農(nóng)村稅費(fèi)改革實(shí)施后，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付力度不足，上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政的資金支持力度不夠，無(wú)法填補(bǔ)稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支缺口。

二、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行的困境

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)包袱沉重

目前全國(guó)絕大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有不同程度的負(fù)債。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)債原因是多方面的，主要是以前多年積累以及償債能力明顯降低造成的負(fù)債。盡管許多債務(wù)是在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前就已發(fā)生，并非農(nóng)村稅費(fèi)改革造成的，但是由于農(nóng)村稅費(fèi)改革形成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政政策性缺口、收支結(jié)構(gòu)及其預(yù)算管理的規(guī)范化的剛性約束，在一定程度上增加了這些改革前留下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問(wèn)題的解決難度。

2、財(cái)力保障缺失

農(nóng)村公共產(chǎn)品是指由一定地區(qū)農(nóng)村居民公共消費(fèi)的具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性的產(chǎn)品和服務(wù)，如農(nóng)村教育、衛(wèi)生、交通、通訊、基礎(chǔ)設(shè)施等。中國(guó)的農(nóng)村公共品的供給實(shí)行的是以農(nóng)民為主體的公共品供給機(jī)制，公共品的供給通過(guò)上交稅費(fèi)的方式最終由農(nóng)民承擔(dān)。

3行政成本偏高

分稅制改革后，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行了綜合財(cái)政預(yù)算和零戶統(tǒng)管試點(diǎn)，但是傳統(tǒng)的粗放式財(cái)政管理觀念沒(méi)有得到根本改變，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所人員較少，素質(zhì)不高，制度不完善，自身管理尚有待于進(jìn)一步加強(qiáng)，難以對(duì)所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、單位進(jìn)行有效的管理和監(jiān)督。更重要的是，農(nóng)業(yè)稅取消以后，如何在推進(jìn)村民自治的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對(duì)村組財(cái)務(wù)的有效指導(dǎo)管理，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政當(dāng)前迫切需要解決的課題。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行困難的原因分析

1、現(xiàn)行財(cái)政體制的不完善

1.1政府間財(cái)權(quán)劃分與事權(quán)劃分不對(duì)稱。政府財(cái)力層層向上集中，而政府職能和支出責(zé)任卻不斷下放。中國(guó)基層政權(quán)不僅要提供義務(wù)教育、本區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、行政管理等多種地方公共產(chǎn)品，同時(shí)還要支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且基層政府所安排的支出大都剛性強(qiáng)、欠賬多，所需支出基數(shù)大、增長(zhǎng)也快。

1.2地方稅體系不完善。現(xiàn)行地方稅中缺乏穩(wěn)定且有規(guī)模的稅種，且地方稅收立法權(quán)、稅法解釋權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)和稅收減免權(quán)都集中于中央政府，地方增減財(cái)政收入的自主權(quán)很小。

2、財(cái)務(wù)管理混亂

2.1舉債交稅、虛增收入。在一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于上級(jí)政府下達(dá)的收入任務(wù)脫離實(shí)際無(wú)法完成，為了應(yīng)付考核，也只得拉稅、買稅，借款繳稅，既造成財(cái)政收入的虛假，也增加了債務(wù)。

2.2缺乏監(jiān)督制約機(jī)制。現(xiàn)行的《預(yù)算法》等有關(guān)法律，規(guī)定了預(yù)算安排和執(zhí)行的原則是量入為出，禁止地方財(cái)政出現(xiàn)赤字和地方政府舉債。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱

鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)仍然是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，以糧食生產(chǎn)為主的種植業(yè)仍占主導(dǎo)地位，非農(nóng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，盈利能力差，財(cái)政貢獻(xiàn)小，基本上沒(méi)有穩(wěn)定的稅源。但隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革的不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入變得越來(lái)越?jīng)]有保障。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政走出困境的基本路徑

1、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展

從根本上來(lái)講，要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，必須大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民收入，做大做強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的財(cái)源基礎(chǔ)。大力支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高農(nóng)民收入水平，應(yīng)從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的角度，按照“多予、少取、放活”的要求，以農(nóng)民增收為核心，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)，建立農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。首先，應(yīng)從本地實(shí)際出發(fā)，建立和擴(kuò)大各種農(nóng)副產(chǎn)品專業(yè)批發(fā)交易市場(chǎng)，為產(chǎn)品銷售提供更大的服務(wù)平臺(tái)。并通過(guò)完善流通體制，加快地產(chǎn)品的銷售步伐，擴(kuò)大市場(chǎng)空間，不斷提高地產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)效益。在項(xiàng)目的幫扶上，要從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不同情況，有針對(duì)性的安排一些適合本地區(qū)有發(fā)展?jié)摿Φ墓まr(nóng)業(yè)項(xiàng)目，并相應(yīng)采取一些優(yōu)惠政策，促進(jìn)其發(fā)展。其次，加大對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度，從政策、資金、服務(wù)等方面大力支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加大招商引資力度，大力發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，壯大經(jīng)濟(jì)實(shí)力，培養(yǎng)稅源、涵養(yǎng)稅源。再次，要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建設(shè)的主攻方向和著力點(diǎn)放在農(nóng)產(chǎn)品深加工上，在此基礎(chǔ)上積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展、升級(jí)，通過(guò)大力培植農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)，加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。

2、加快轉(zhuǎn)變政府職能

全面取消農(nóng)業(yè)稅，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)提供了前所未有的寶貴良機(jī)。借助農(nóng)業(yè)稅免征的政策效力，大力精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員，壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政創(chuàng)造較為寬松的發(fā)展環(huán)境。總體上應(yīng)本著優(yōu)化鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政性的資源配置，建立廉潔高效的政府管理機(jī)構(gòu)的原則，通過(guò)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進(jìn)行優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，資源整合，以減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)基層社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的改革與發(fā)展。

3、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理機(jī)制

健全財(cái)政監(jiān)督審批制度，防范、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支管理法制化、正規(guī)化。首先，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)管理，防止出現(xiàn)新的不正常債務(wù)，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財(cái)政收支規(guī)模較大，或者具有明顯的集聚和輻射作用的中心鎮(zhèn)，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的自主權(quán)，以調(diào)動(dòng)其發(fā)展經(jīng)濟(jì)和組織收入的積極性；對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、收支規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則可實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，由縣級(jí)財(cái)政直接進(jìn)行規(guī)范管理。

（作者單位：164700 黑龍江省拜泉縣新生財(cái)政所）