談農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作

農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。在現(xiàn)有土地承包關系保持穩(wěn)定并“長久不變”這一政策背景下，以及相當長期內(nèi)土地還將承載社會保障功能這一基本國情條件下，不能依靠土地買賣式兼并，只能通過創(chuàng)新機制，規(guī)模化、規(guī)范化流轉(zhuǎn)，才能實現(xiàn)相對集中、規(guī)模經(jīng)營，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。因此，正確分析當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題，處理好其中的各種主體的利益關系，研究制定有效的政策措施，意義重大。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

一是規(guī)模化流轉(zhuǎn)不容易。股份合作一土地經(jīng)營權的股份化這一有效形式未及時進行引導和支持，始終在小范圍進行。轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換只是在個別農(nóng)戶間進行，難成規(guī)模化氣候。以企業(yè)、業(yè)主為主體開展的規(guī)模化租賃受到經(jīng)營權保護的制約，一旦個別農(nóng)戶拒絕流轉(zhuǎn)，就可能受到影響。近兩年因政府提倡大力發(fā)展設施農(nóng)業(yè)建設，土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)戶較多，簽訂流轉(zhuǎn)合同，較前幾年土地流轉(zhuǎn)面積雖然有所提高，但流轉(zhuǎn)數(shù)量還是微乎其微，沒有形成大規(guī)模流轉(zhuǎn)。

二是流轉(zhuǎn)認識不到位。農(nóng)民受傳統(tǒng)觀念的影響，認為只要有了土地，生活就有了保障，寧可粗放經(jīng)營或邊務農(nóng)邊外出打工，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去，特別是實行糧食補貼后，一些私下轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民，擔心得不到惠農(nóng)資金補貼，又開始收回原有承包地自己耕種。

三是流轉(zhuǎn)規(guī)模小。由于農(nóng)戶承包地塊過于零散，流轉(zhuǎn)缺乏必要的組織引導，企業(yè)想租地因農(nóng)戶多條件苛刻而增加成本，農(nóng)戶愿租地因意見不統(tǒng)一而難以流轉(zhuǎn)。

四是流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。多數(shù)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地未簽訂流轉(zhuǎn)合同，通常采用私下協(xié)商的方式達成口頭協(xié)議，個別簽訂合同的，也存在表述不清、權責不明等問題，村組干部一般不知情，容易造成土地承包關系混亂，為日后可能出現(xiàn)的土地糾紛埋下隱患。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的成因

1.思想認識錯位。普遍把經(jīng)營權流轉(zhuǎn)當成流轉(zhuǎn)主體的經(jīng)濟行為，沒有認識到其在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中的重大意義，以致管理決策層對有利的模式缺乏鼓勵和推廣，對不利的模式?jīng)]有批判和限制；以致基層干部在實踐中表現(xiàn)為重視引進企業(yè)、業(yè)主而不重視培養(yǎng)農(nóng)民的合作精神；以致一些干部群眾在對待股份合作態(tài)度上，把它等同于第一次合作化中的“歸大堆”“吃大鍋飯”，談合色變。

2.政策法規(guī)錯位。一是《農(nóng)民專業(yè)合作社法》僅限于“同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務的提供者、利用者”的合作，即產(chǎn)品生產(chǎn)和服務領域的合作，對農(nóng)民在土地生產(chǎn)資料領域開展的股份合作缺乏相應規(guī)定和政策支持。二是土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)受到限制。《物權法》把土地承包經(jīng)營權歸入“用益物權”，但同為“用益物權”的建設用地使用權設立后，使用權人有權將其轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押，而《農(nóng)村土地承包法》《物權法》《擔保法》均規(guī)定不能抵押，《農(nóng)村土地承包法》雖規(guī)定經(jīng)營權可以入股，但相關政策規(guī)定不能折資作為資本金。三是后續(xù)政策不配套。

3.管理服務錯位。基層管理機構力量薄弱，人員編制受限制，流轉(zhuǎn)過程中沒有相應人員進行管理指導或指導不到位；過去建立的農(nóng)村承包合同管理、糾紛處理機構作用發(fā)揮不明顯。

三、推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策

1.抓緊制定出臺《關于推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的意見》農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)是一個復雜的社會經(jīng)濟問題，涉及面廣，政策性強，一定要慎重對待。因此，建議政府抓緊制定出臺《關于推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的意見》，從政府層面對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)工作進行總體部署和安排，統(tǒng)一指導，有序推動。

2.建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場體系。一是要積極支持和引導創(chuàng)業(yè)中介組織等農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有形市場體系。重點是積極培育以縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)經(jīng)部門為主體的非盈利性農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務組織，充分發(fā)揮它們在農(nóng)村土地供給主體和需求主體之間的媒介和橋梁作用。二是要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息庫。依托縣、鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)部門和村民組織建立縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息庫，做好流轉(zhuǎn)規(guī)劃、信息發(fā)布、價格評估、合同檔案管理等工作。

3.加強農(nóng)村土地承包仲裁制度建設，在制度設計上進——步突破。使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)盡早走上市場化、規(guī)范化、法制化的軌道。

（作者單位：152000黑龍江省綏化市寶山鎮(zhèn)政府經(jīng)濟管理中心）