論種子市場準入制度

【摘 要】種子認證和品種認定作為種子市場準入制度的兩種不同模式，對于促進種子產業發展具有積極意義。在市場發育較強，制度完善和農業規模化程度高的發達國家和地區主要采用認證制度；而在市場發育較弱，制度不完備和以小農生產的中國及發展中國家和地區，長期以來采用品種審定制度。本文比較兩種制度，探討中國種子市場準入制度逐步從審定走向認證的合理性和具體應對策略。

【關鍵詞】市場準入；種子認證；品種審定

隨著《種子法》的實施和種子育、繁、推一體化及市場化的進程，品種審定制度與市場經濟發展的不相適應逐漸顯露出來，它一定程度制約著種子企業快速發展，制約著不少育成新品種直接轉化為生產力。品種認證作為一種市場化的監管措施，更加有利于促進種業發展，使我國種業種質資源得到合理的運用和發展，使植物品種和遺傳資源得到延續及保護，保護種子公司以及從事合法種子貿易的農民的權利，維護國家的糧食安全。

一、當前我國品種審定制度

（1）不適應品種更新更換速度加快的形勢。當前，隨著市場經濟的深入發展和種植業結構的進一步優化，農作物品種更新更換速度不斷加快。品種審定制度也適應形勢發展不斷改革，如品種參試時間縮短，降低品種審定的產量指標，由1年1次審定變為2～3次審定等等。盡管如此，沿用多年的品種審定制度仍然在體制上沒有大的突破。主要表現為，一個品種育成后在通過育種單位自身品比試驗的基礎上，還必須通過官方的區試審定，占用時間較長，許多品種錯過了最佳推廣時機。從種子經營的角度來看，品種審定制度要求每個品種的區域試驗不得少于2年，即使是再成熟的品種也必須接受幾年官方試驗。許多企業認為這樣縮短了品種生命周期，也縮短了品種的最大盈利期，因而出現了許多企業為延長品種生命周期和盈利期，想方設法進行未審先推的問題。（2）品種推廣過程中出現問題相互推卸責任?！盁o責審定”和多年來未形成有效的品種“退市機制”是我國審定制度一大缺陷和導致種子市場混亂的一大成因。通過審定的品種，一旦出現種植區域不適應、生育期偏長、抗病性較差等問題，種子企業和育種單位可以品種通過審定為借口，不予理賠，而品種審定委員會也不會承擔這個責任，使種子法規有關誰推廣誰負責的精神得不到落實。（3）品種審定制度在種質資源創新方面的雙重作用。在品種審定制度實施以后，特別是《種子法》頒布出臺后，農業科研急功近利，虛夸浮躁成風，以審定是硬道理為準則。高能育種者在種質資源利用上能走在前沿，有力促進優質資源挖掘采集利用同時，模擬育種成為現今從業者的流水線，育種者材料千篇一律，材質雷同，更有甚者從法律法規角度也設置了品種創新的門欄，如玉米DNA圖譜只要達到兩個位點不同就是新品種等，如中國蔬菜之鄉山東壽光在20世紀初，年生產40億公斤蔬菜80%是“樣品種”，高端菜均被跨國公司主導，很讓業界人士感慨，如果不能端正科研方向，沒有長遠育種目標；自主創新能力和市場競爭力就成為空話。

二、美國種子認證制度

（1）美國種子認證機構。美國種子認證機構是根據《聯邦種子法》或《州種子法》的授權，代表官方鑒定種子的專門機構。目前美國擁有45家認證機構負責各種農作物的認證，這些機構可以分為三類：農作物改良協會、各州農業部門和贈地學院，三者所占比例分別為55%、25%、20%。各認證機構下屬的作物評審委員會負責對種子進行評審和認證，該協會的組成成員包括來自私人認證機構的代表、科學界的成員、私人育種家以及美國農業部門的官員組成。其組成人員的廣泛性，保證了這些機構的透明性和公開性，在決策過程中也能夠體現農民的利益。（2）種子認證程序。美國采用嚴格的四級生產程序進行種子的繁殖，四級生產程序依次是：育種家種子、基礎種子、注冊種子、認證種子，且用不同顏色標記：基礎種子標記為白色、注冊種子標記為紫色、認證種子標記為為藍色。認證的整個過程中涉及到種子田間生產、收割、種子處理、種子試驗室抽樣檢查等各個環節，認證種子在市場上的銷售應使用具有認證種子的藍色標簽標記。認證種子的推廣工作主要依靠各州的農作物改良協會，通過各種推介會和培訓等方式來進行推廣。（3）認證制度的發展及趨勢。現在很多認證機構開始嘗試開展一些新的業務，包括：（1）質量保證程序，包括對轉基因生物或非轉基因生物狀態的認證等。（2）身份保持程序，主要指延伸到服務于農產品的消費者和最終用戶，如為高級油提供認證。（3）害蟲偵查服務。（4）種子抽樣和種子測試服務。事實上，美國種子認定制度在內的市場準入制度，與其一直秉承的政府盡量不干預市場的理念吻合，不以種子生產許可證或種子經營許可證作為種子公司的建立前提，減少了社會投資向種子產業轉移的障礙，有利于私人資金自由地、迅速地向種子產業轉移，為種子產業的健康發展提供強有力的資金支持。

三、我國品種審定與美國種子認證制度的比較

（1）適用條件不同。從美國發展現代農業之始，就比較重視種子監管，但逐漸從一個強制性的監管走向市場化的監管，目前通過私人自治實現的認證制度，能夠充分保障美國種子質量安全，保證種子產業的健康發展。中國在此方面則較為弱化，品種審定制度的實施在上世紀80年代到《種子法》出臺階段發揮了重要作用，保證了中國種子產業水平不斷提升。當然，自從中國加入WTO之后，國內市場開放程度不斷增強，種業發展也到一定階段，變革原來的品種審定制度，走向更加簡化、市場化的認證之路應該是發展趨勢。（2）規制環節和程度不同。美國種子認證制度是一個自愿的制度，并非像我國品種審定制度一樣是強制性的法律制度，但是這個自愿性的制度，卻在美國歷史上發揮了重要的作用?！堵摪罘N子法》只對流通環節進行了規定，對于生產環節，如果要銷售認證種子，就需要遵守認證機構所規定的整個種子生產流程。這一規定，就會促使生產者或銷售者在種子流通之前，自愿的去對自己的種子進行認證，因為只有去認證，才會確保種子的質量，才能確保購買者和使用者對種子的放心態度。這樣的一個制度，就確保了認證者對自己的種子在質量上的信心，同時保證了育種者，經營者以及使用者的合法權利和利益。而在我國，品種審定的這一環節是強制性的，也就是說，無論種子能否流通，質量能否過關，都要有進行品種的審定環節，一些低質量的種子也會進入品種審定程序，在一定程度上就浪費了大量的人力物力，導致過多的品種不能通過審定或者即使通過審定的種子，也不一定能夠在市場上流通和使用。（3）認證或審定監管機構不同。美國設立種子認證機構協會（AOSCA）和獨立監管機構，使得大學研究機構、推廣機構、企業、農民與農業部門一起參與決策和種子糾紛處理，一方面精簡了政府機構，降低管理成本；另一方面各利益相關方的廣泛參與，保證種子管理的透明、公正、公開、參與，使種子管理更有效率。相比我國的品種審定制度委員會，都是由一個或多個的委員構成，而沒有外界的組織和個人參與，也沒有對種子有直接使用關系的農民參與，導致品種審定的權利過度集中，這就不可避免的會有一些弄虛作假，以權謀私的現象出現，導致一些不合格的種子流入市場，損害育種者，經營者和農民的權益的情況出現。美國的《聯邦種子法》對品種上市要求也非常寬松，品種可不經審定和登記注冊即可上市。同時，美國有一套品種注冊體系，育種者可以自愿申請注冊。育種者在申請品種注冊時，只須向注冊機構提交文字材料，如確定本品種價值和適宜種植區的試驗報告等。我國則未經品種審定，不允許上市，而且審定要求也不很統一，有國家和省級兩種審定標準。

四、完善我國種子市場準入制度的建議

（1）逐步取消品種審定制度。建議逐步取消品種審定制度，進行品種登記，由種子企業和育種單位自行安排新育成品種對比試驗，取得試驗數據，報相應品種管理委員會登記，即可上市推廣，達到縮短試驗時間、節約試驗經費、促進新品種及時轉化為生產力。提高種子上市門檻，進行品種招標，讓有經濟實力、有技術優勢的單位供應種子，由這些企業制定出品種的技術保障措施，企業不僅對種子質量負責，而且還要負責配套栽培技術的落實，這樣更有利于良種良法的推廣。（2）大力推行種子認證，實現種子生產全程質量監控。種子認證制度是歐美發達國家控制種子質量的主要途徑，推行種子認證對保護農民利益，促進國際種子貿易，確保種子產業健康發展等都具有重要意義。我國開展種子認證試點工作已有多年，積累了豐富的經驗，隨著我國種子標準體系的不斷完善、檢測機構承檢能力的逐漸增強和種子企業的質量意識不斷提高，應盡快成立法定種子認證機構，頒布適合我國國情的種子認證實施辦法，全面推行種子認證，促進我國種子產業健康快速發展。同時完善種子檢驗室的規章制度，落實種子的檢驗過程，做到責任落實到人，每個人對檢驗結果負責，這樣就避免了責任缺失的問題，使每個人都能擁有良好的職業道德，在制度的約束下更好的完成對種子質量的檢驗。（3）修訂完善種子法規，種子認證和登記制度納入法制軌道。為配合《中華人民共和國種子法》的完善和細化，要按照市場經濟要求，逐步弱化和取消相關品種行政審批手續?？梢钥紤]分步驟地用品種登記備案制代替品種審定制，如可優選一批資質好、信譽好的大中型種業企業，進行品種登記備案試點工作，為完善種子法規探索經驗。（4）品種認定相關具體措施。實行品種登記制度，應設置相應的品種管理委員會，建議設置國家、省、市三級農作物品種管理委員會，機構要精干，品種管理委員會負責品種審查登記注冊、品種公布、淘汰品種目錄確定等日常工作，不再承擔品種試驗及審定的具體事宜。建立起品種淘汰制度。為避免種子市場品種數量不斷膨脹，失去動態平衡，在建立品種登記制度的同時，同步建立品種退出淘汰機制。每年品種管理委員會在審核登記公布一批品種的同時，確定一批在生產上使用年限長、退化嚴重的淘汰品種名單，取消品種登記終身制，使品種數量在生產上保持合理水平上的動態平衡。

我國品種審定制度對我國農作物品種選育在特定時期起到了很大的推動作用，近年來品種審定制度也在逐步的完善，但仍然存在一系列的問題，包括品種審定制度的區域性劃分標準、評價體系、品種審定周期、品種審定帶來的負面影響等等問題，這些問題都關系到育種者、經營者和普通農民的利益，當然也關系到種業發展和國家糧食安全。不斷發展的世界，要求我們在種子相關制度方面要作出改革，這就是品種審定與種子認證的抉擇問題。就目前經驗來看，種子認證在簡化手續，促進種業市場化發展，提升企業競爭力等方面都有著良好的作用，應是我們種子制度改革的方向。

參 考 文 獻

[1]楊東霞，賀麗云.美國種子法律制度概要[J].世界農業.2011（1）：34～35

[2]牟萍.美國種子市場準入制度評析[J].世界農業.2010（8）：34

注：農業部出臺的《農作物種子生產經營許可證管理辦法》、《農作物種子標簽管理辦法》、《農作物商品種子加工包裝規定》、《主要農作物品種審定辦法》、《主要農作物范圍規定》等五個配套行政法規。國務院出臺《植物新品種保護條例》，農業部和林業局分別頒布農業部分和林業部分實施細則。