實現中國夢的路線圖

11月15日，中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）正式公布，引發全國熱議、世界矚目。這是中國新一輪改革的規劃總綱，這是實現偉大中國夢的改革路線圖。基于這種認識，本刊編輯部采編了本篇特稿，提煉出十八屆三中全會的五大看點、五大創新、五大亮點和四大難點，以饗讀者。

十八屆三中全會五大看點

看點一：一個主題六條主線鎖定改革大方向

——《決定》涵蓋15個領域、60個具體任務，還有一份時間表

作為《決定》起草和修改的親身參與者，中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民認為：全會通過的《決定》是新一屆黨中央動員全黨全國各族人民全面深化改革的行動綱領、進軍號角。楊偉民表示：對于《決定》的特點和蘊含的思想，他理解主要有五點：

一是主題全面。這次會議確定的主題是全面深化改革，這與十一屆三中全會以來的前6次三中全會有所不同。盡管前6次會議也都與改革有關，但主題僅是某一方面改革。這次則包括了經濟、政治、文化、社會、生態文明以及國防和軍隊改革、黨的建設制度改革。之所以確定這樣的主題，一方面是為了與“五位一體”總體布局相適應，另一方面也是實踐需要，當改革進入攻堅期、深水區，只有堅持全面改革，才能繼續深化改革。

二是主線清晰。《決定》提出“6個緊緊圍繞”延展出六條主線，分別是經濟、政治、文化、社會、生態文明、黨建這6個領域的改革主線，反映各個領域改革的基本理念。如第一個主線是“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革”，這就是說，基本經濟制度、市場體系、財稅金融、宏觀調控等經濟領域的所有改革，都要圍繞其主線來展開和推進。提出每個領域各自特定的主線和方向，不僅全面深化改革總的方向不會迷失，每個領域的改革也不會偏向。

三是重點明確。《決定》的定位是全面深化改革。與此同時，堅持問題導向原則，把經濟體制改革作為全面深化改革的重點，發揮其對其他領域改革的“火車頭”牽引作用。15個改革任務中，6個是經濟，生態文明體制也與經濟密切相關。經濟占了所有改革任務近一半。之所以如此，主要考慮是，當前我們正處在跨越中等收入陷阱的階段，下一步發展面臨眾多難題和風險，過去支撐快速增長的條件已經發生變化，我國已到了必須主要依靠改革紅利釋放活力、實現發展的階段。這次把改革的時間目標定位在2020年，與全面建成小康社會的時間相一致，也是這個道理。

四是力度空前。《決定》2萬字左右，涵蓋15個領域、60個具體任務，句句是改革，字字有力度。每一句話的內涵十分豐富，落實下去都會使該領域的體制機制發生重大變化。在起草和修改過程中，有兩個原則讓我記憶深刻，一是只寫改革，特別是重大改革，發展的任務原則上不寫；二是修改時，對于有可能削弱改革力度、弱化改革舉措的意見，除非理由特別充足，一般不采納。而增加的改革內容，只要有最大公約數的、有一定共識的都寫上。我聽到很多參會人員說，沒想到，很意外，改革力度前所未有。這充分體現了以習近平同志為總書記的黨中央的改革決心和勇氣，體現了新的中央領導集體有膽有識、敢于碰硬、勇于擔當的氣魄。

五是行動扎實。通過一個好的《決定》固然重要，但要把改革任務落實下去，變為經濟社會發展活力，變為國家治理能力，必須抓好落實。這次《決定》的落實是有保證的，體現在：組織落實，明確提出中央成立全面深化改革領導小組，負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實；時間落實，鮮明提出到2020年完成《決定》提出的改革任務，改革進程是可檢查、可評估的，具有明確的改革進度時間表。這體現了新的中央領導集體抓工作踏石留印、抓鐵有痕的精神。

看點二：提出國家治理體系和能力現代化總目標

——治理主體多元化，方式法治化，不再是完全行政化的管理

在全面深化改革的總目標中，全會提出：推進國家治理體系和治理能力現代化，這是《決定》的一大亮點，豐富了我國現代化的內涵。過去我們說，建設富強民主文明和諧的社會主義現代化，是分別從經濟、政治、文化、社會建設角度提出的。而國家治理體系和能力現代化，是從制度層面提出的現代化目標。這樣，發展的目標與制度的目標就銜接起來了。

我對這個新目標有幾層理解：第一，內涵是全面的，是整個國家的制度體系，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍各方面的治理體制；第二，制度是成熟的，國家治理水平是檢驗社會制度是否完善、定型的重要標志，對中國特色社會主義制度建設提出了更高要求，改革要形成相對穩定成熟的制度體制，而不是缺乏定勢、變來變去的體制機制；第三，主體是多元的，公報以“社會治理”取代“社會管理”，治理與管理的區別就在于治理是政府、市場、社會組織，黨、人大、政府、政協等多元主體一起進行國家治理，而不是僅僅依靠一種力量，因而也是民主的一種表現，這次提出的協商民主就是國家治理體系和能力現代化建設的重要一環；第四，方式是法治的，依法治國，依法治理，建設法治國家、法治政府，治理方式是法治化的，而不再是簡單命令式、完全行政化的管理。

看點三：市場的作用從“基礎”變為“決定”

——明確了經濟體制改革的主軸，改革有了基本原則和檢驗尺度

全會提出：使市場在資源配置中起決定性作用。而過去的表述是市場起基礎性作用。從“基礎”到“決定”，兩個字的改變，意義十分重大，是《決定》最大亮點和重大理論創新。這是我國社會主義市場經濟內涵“質”的提升，是思想解放的重大突破，也是深化經濟體制改革以及引領其他領域改革的基本方針。

這一論斷抓住了社會主義市場經濟體制的本質特征。理論和實踐都證明：市場配置資源最有效率，市場決定資源配置是市場經濟的普遍規律，社會主義市場經濟同樣需要遵循。基礎性作用，給人的理解是在市場之上還有一個力量在配置資源，那只能是政府。另外，過去對宏觀調控也有擴大化理解，似乎宏觀調控就是政府配置資源。1992年以來，對市場與政府的關系雖然在表述上有所調整，但主要是對市場作用“量”的調整、程度的加強，沒有質的變化。《決定》兩個字的改動，抓住了我國經濟體制改革最深層次的問題。“決定性”的意思是：其他力量可以影響和引導資源配置，但決定者不是別的，只有市場。

這一論斷明確了經濟體制改革的主線和路線圖。前一段時間，大家對改革的突破口、重點等有很多討論，有的認為是財稅體制，有的認為是金融體制，有的認為是土地制度等。這些改革無疑都是重要的，但是，如果我們在理論上停留在原來的認識水平上，據此設計出各領域的經濟體制也不可能有質的變化。提出市場起決定性作用，就是改革的突破口和路線圖，基本經濟制度、市場體系、政府職能和宏觀調控、財稅金融、土地制度、生態文明等方面的改革，都要以此為標尺，需要摸著石頭過河的改革也有了基本原則和檢驗尺度。

這一論斷抓住了我國現實經濟問題的根本。產能過剩、城市病、耕地占用過多、地方債風險、生態環境破壞等，很大程度上都與政府對資源的直接配置和行政干預過多有關。比如產能過剩，除了市場本身的盲目性外，一個很重要的原因是政府干預，是地方政府推動下的盲目投資。現在產能過剩嚴重的鋼鐵、水泥、玻璃、造船以及風電等，都是政府關照較多的行業，而市場化程度高的輕紡、電器、輕工等產能過剩并不嚴重。

看點四：清晰界定有限責任政府職能和作用

——政府五項職能是宏觀調控、市場監管、公共服務、社會管理、保護環境

市場在資源配置中起決定性作用之后，政府應該做些什么？政府與市場的關系會發生怎樣的變化？

楊偉民認為：把基礎性作用改為決定性作用，絕不是否定政府作用。在現代經濟中，市場和政府的作用同樣重要，沒有市場或沒有政府，經濟發展都會孤掌難鳴。要建立完善的社會主義市場經濟，沒有市場在資源配置中起決定性作用不行，沒有政府的服務性、配套性作用也不行。但是，要認識到市場作用與政府作用內涵的不同。就資源配置而言，政府是引導和影響資源配置，而不是直接配置資源。

只有界定好政府的職能和作用，政府不越位，才能使市場在資源配置中發揮決定性作用，才能解決目前政府職能越位、缺位和不到位并存的問題。《決定》清晰界定了政府職能和作用，我認為可以概括為5項職能，即：宏觀調控、市場監管、公共服務、社會管理、保護環境。（當然還應該有國際和外交職能。過此邊界，便不是政府的職能范圍，政府公權力不應過界。這才是有限責任政府。不像過去的無限政府，把公權力侵入到公民生活的私權力和企業、社會的自主權各個領域。——編者注）

看點五：公有制經濟和非公經濟地位同等

——沒有老大、老二之分了，各種所有制經濟平等競爭

在基本經濟制度方面，全會提出：公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是我國經濟社會發展的重要基礎，并強調了“兩個毫不動搖”。

楊偉民表示：過去，我們認為個體私營經濟等非公有制經濟是社會主義經濟的補充，后來承認是組成部分，但加了“在法律規定范圍內”這個前提，似乎總有一部分是違法的。目前民營經濟發展中的一些障礙，“玻璃門”、“旋轉門”等，根子在于思想上，沒有把非公有制經濟放在與公有制經濟同等地位上。這次《決定》主要體現了一個基本精神和理念，就是更加公平地對待和認識各種所有制經濟。

一是公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是我國經濟發展的重要基礎。過去也講過“非公有制經濟是我國社會主義市場經濟的重要組成部分”，但從來沒有與公有制經濟放在一起講，而這次放在一起，十分鮮明，沒有老大、老二之分了。

二是在保護產權、使用生產要素、參與市場競爭、法律保護、市場監管、依法監管等各方面，強調各種所有制經濟平等、公平、公正、統一等關鍵詞。

三是積極發展混合所有制經濟。這不是新概念，但有新的內涵和定位。今后，既要發展國有資本控股的混合所有制經濟，也要鼓勵發展非公有制資本控股的混合所有制經濟。

十八屆三中全會的五大創新

目標創新：推進國家治理體系現代化

《決定》提出：全面深化改革的總目標是：完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。

與此前類似的三中全會公報表述的目標通常更多強調“經濟”方面的指標不同，本次明確目標是“制度”、是“國家治理體系”，昭示了改革其實是全方位的制度體系的變革與現代化轉型。

憲政與多元治理學者察今認為：十八屆三中全會把“推進國家治理體系和治理能力現代化”確立為全面深化改革的總目標，是一種戰略目標與戰略意義上的創新。過去的總目標常常是堅持某個中心和某些已有的原則，或者建立某個方面的體制（如市場經濟體制），而這次從體系化、系統化的廣度和現代化、國際化的高度，提出把國家治理體系現代化作為總目標，是具有歷史性遠見的。從學理上說，國家治理體系主要包括：憲法法律和國家基本制度、立法行政司法制度、權力生成與運行機制、權力制衡與監督機制、民生福祉與保障機制、社會治理與生態治理機制、國民生產與分配機制、利益平衡與調節機制、公民權利訴求與實現機制、社會矛盾預防與化解機制、仲裁司法與法律救濟機制、思想文化科技創新機制、民智匯集與社會共享機制等等。要實現上述治理體系的現代化，就必須與時俱進，與國際接軌，打破傳統體制與機制的框框，突破權力與利益固化的樊籬，沖破貪腐勢力與既得利益集團的阻力，構建以民為本、民主法治、公平正義、多元治理、多元共和的現代制度體系和治理體系，滿足現代社會與現代公民的需求，融入浩浩蕩蕩的世界潮流，創造一個政治清明、經濟繁榮、社會和諧、文明進化、環境友好、生態復歸、人民幸福的多元共榮新時代！

理論創新：改市場基礎性作用為決定性作用

十八屆三中全會公報指出：經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，要使市場在資源配置中起決定性作用。

公報將過去的市場在資源配置中起“基礎性作用”改為“決定性作用”，兩字之變，提升了市場在資源配置和經濟發展中的地位。

明確市場在資源配置中起決定性作用，意味著在配置資源問題上，起決定作用的只能是市場；對于市場調節所具有的自發性、盲目性和滯后性的弱點和市場無法起調節作用的領域，政府的作用仍然是不可缺少的，但只可以通過履行宏觀調控、市場監管、公共服務的職能和方式，來影響和引導資源配置，而不可以直接決定（比如商品生產、價格、供求等）。

體制改革與治理研究學者察今認為：政府的宏觀規劃與宏觀調控，也應該遵循市場的需求和規律，對市場的決定性作用輔之以配套性服務性作用。

著名經濟學家吳敬璉認為，“要使市場在資源配置中起決定性作用，這就回答了特別是最近十多年來一個很大的爭論，就是我們改革要往前走，向哪一個方向走？向市場化方向走，還是向強化政府對于經濟、對于社會的管控這個方向走？ 三中全會肯定了市場，而且把它提到了一個很高的地位 。”

中國企業改革與發展研究會副會長周放生表示：兩字之差，標志著經濟體制改革，朝著市場化的方向走了一大步。“在走市場經濟道路上，如果說，過去提‘基礎性’作用，還是有點‘猶抱琵琶半遮面’，那么，這一次是市場的作用真正得到承認。”

中國社科院金融研究所所長王國剛稱：特別強調市場在配置資源中的決定性作用，說白了就是發揮市場價格形成的作用。這是最大的亮點。

糾錯創新：一舉廢除違憲的勞教制度

《決定》宣布：廢止勞動教養制度，完善對違法犯罪行為的懲治和矯正法律，健全社區矯正制度。

延續近60年的勞教制度由此將徹底退出歷史舞臺。一些地方已經開始就廢除勞教制度作出了行動。

此前有人提出：勞教制度雖有違法之處，但糾正一項法律法規的錯誤可以漸進式糾正完善，于是提出“改革勞教制度”，而不贊成廢除勞教制度。這是明知有錯還要羞羞答答猶抱琵琶半遮面的傳統糾錯法。這次新一屆黨中央大刀闊斧一舉廢除近六十年的勞教制度，展示了一種自我糾錯的勇氣，刷新了突進式徹底糾錯的方式。

司法部研究室主任、司法研究所所長王公義稱：廢除勞教是因其有兩大問題，一是從2000年《立法法》頒布以后，勞教就開始處于違法狀態。2000年《立法法》規定：限制人身自由須由法律來定，行政機關沒有限制人身自由的權力。二是勞教決定沒有經過司法化，它沒有經過法院的審判，而是公安機關來定的，勞教委員會也沒發揮作用，限制人身自由也是公安一家說了算。“這兩大缺陷，導致了勞教關押上訪人員、打擊報復等情形。廢除勞教制度，是我國在人權保障方面邁進了一大步。”

法治創新：以司法制度保障人權

十八屆三中公報（以下簡稱《公報》）提出：要維護憲法法律權威，深化行政執法體制改革，確保依法獨立公正行使審判權檢察權，健全司法權力運行機制，完善人權司法保障制度。

憲政與人權研究學者察今認為：作為開啟中國改革開放歷史新紀元的十八屆三中全會，在制定全面深化改革系統規劃和綱領性文件之中，創造性地提出以司法保障人權的新思路、新方略，把人權保障與人權發展提升到了新的戰略地位與歷史高度，具有深刻的理論內涵和鮮明的實踐導向意義。可以說，以司法保障人權，是全面深化改革的重要內涵；是法治中國與民主政治建設的基礎工程；是現代政治文明的基本原則；是維護社會公平正義的有效手段；也是國家治理體系現代化的應有之義。

制度創新：構建生態文明制度體系

當前我國資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化，形勢十分嚴峻。中央財辦副主任楊偉民認為：這背后有改革不到位、體制不完善、機制不健全的深層面制度原因。在這一問題上，政府不是干預太多了，而是干預太少了，不是政府越位而是遠沒有到位。

全會提出要緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革，首次確立了生態文明制度體系。從源頭、過程、后果的全過程，按照“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的思路，闡述了生態文明制度體系的構成及其改革方向、重點任務。

源頭嚴防的制度，就是在源頭上防止損害生態環境的行為，包括健全自然資源資產產權制度和用途管制等若干制度。

過程嚴管的制度，就是在發展和開發過程中，建立一套制度約束地方和企業行為，包括劃定生態紅線、實行資源有償使用和生態補償制度等，充分發揮稅收和價格的杠桿作用。

后果嚴懲的制度，就是要建立嚴格損害責任賠償制度。對違反法律法規和有關規定的行為，過去的處罰很多是象征性的，無法彌補對生態環境和人民健康帶來的長期損害。今后對造成生態環境損害的地方領導要終身追究責任，對企業要嚴厲懲罰，讓地方大員付出丟“烏紗帽”的代價，讓企業付出真金白銀，加大違法成本和懲罰力度，使之今后不敢再破壞生態環境。

專家解讀全面深化改革的五大亮點

經濟改革的亮點：市場決定論；打破玻璃門；城鄉土地同等入市

參與《決定》起草的著名經濟學家、中國社會科學院學部委員張卓元在接受記者采訪時說：強調“使市場在資源配置中起決定性作用”有三個指向。一是解決政府職能“越位”和“缺位”的問題。解決政府在資源配置中干預過多，造成不平衡、不協調、不可持續問題。從中央部委來說，對向百姓提供公共服務、提供公平競爭環境、監管好食品藥品安全、控制環境污染重視不夠。二是解決市場體制不健全問題，要形成公平競爭的市場環境。因為要“使市場在資源配置中起決定性作用”，應該有全國統一的市場體系和公平競爭的市場環境做保障。目前我國在這方面做得還不完善。比如有些地方政府對本地企業的稅收實行優惠政策，比如對一些已經產能過剩的行業實行電價優惠政策，形成不平等的競爭，導致這些行業產能更加過剩。三是要解決對非公有制經濟的一些歧視性的規定問題，包括“玻璃門”、“旋轉門”、“彈簧門”等問題。

關于深化國有企業改革方面，這次三中全會也有一些新的提法和舉措。比如，“以管資本為主加強國有資產監管”。過去國資委一直是以管企業為主，今后要以管資本為主。這是比較重大的職能轉換。

深化國有企業改革還有很重要的一點，就是“完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例”，明確提出2020年提到30%，這些錢要更多用于保障和改善民生。這回應了廣大老百姓的訴求。經過20多年的改革，現在相當一批國有企業實力雄厚，盈利能力很強。目前全國國有企業每年有兩萬多億元的利潤，應該更好地讓老百姓得到實惠。

關于農村集體建設用地入市方面，《決定》首次提出：建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。

中國社科院農村經濟研究所研究員黨國英指出：建立城鄉統一的建設用地市場，明確的范圍是農村集體經營性建設用地，實際上是把宅基地剔除在外。這也可能是從穩妥性考慮，不想步子邁得太大。另外，《決定》中也限定了“在符合規劃和用途管制前提下”，符合規劃就是要在土地利用總體規劃和鄉村建設規劃等前提下，以及用途管制之下，才能入市交易。今后農村建設用地可以入市，意味著征地將越來越少，而土地交易越來越多。農民拿著手里的地可以平等買賣，而不是政府來征地。這自然就保障了農民的收益和財產權益。

政治改革亮點：政府治理；制度反腐；

以獨立司法保障人權

中國社科院經濟研究所副所長張平認為，“政府治理”這一概念是對行政體制改革的一種現代化的表述，與公司治理概念具有某些共通的地方。首先，政府治理的提出，說明下一步的政府改革將是基于法律框架內的改革，所以公報隨后就提出了要“建設法治政府和服務型政府”。其次，所謂治理，就說明要具有多個主體，他們具有共同利益，又需要有一定的規則加以制衡。這可能暗示將來的政府改革，將讓更多主體參與進來。再次，全球凡是說到治理這個概念，就肯定會要求信息的透明化，要將相關內容對外公布。這樣，行政體制改革既要受到法律制約，又會讓更多的利益主體參與到原先政府管控的部分領域，還受到外部監督，就會形成一個自我演進的體系，加快政府職能轉變。

國家行政學院教授許耀桐談到，從政治體制改革來看，最重要的還是圍繞規范各方面的權力運作，讓權力在陽光下運行，圍繞著這樣的目標進行多個方面的制度建設，把權力關在制度的籠子里，用制度防腐反腐。

國務院發展研究中心高級研究員，中國經濟學泰斗吳敬璉指出：為什么轉變經濟增長方式舉步維艱呢？為什么這個腐敗問題三令五申、而且說要造成亡黨亡國、可是它卻繼續蔓延而變得十分猖獗呢？根本的問題在于體制。市場因為有信息不對稱，是需要監管的，但過去監管的辦法是事前監管為主——許你做才能做。事前監管主要的辦法是審批，這個弊病很大。市場監管要從事前監管為主轉向事后監管為主，要從實質性審批轉到合規性監管。因為規則在這里，違反了規則在運行過程中就管你處罰你。

憲政研究學者察認為：十八屆三中全會的政治改革亮點主要體現在司法改革方面：亮點一是確保依法獨立公正行使審判權檢察權，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理。這既是對憲法早已提出的法院獨立行使審判權、檢察院獨立行使檢察權、任何行政機關、團體和個人都不得干預的憲法原則的初步落實，也是與司法獨立的現代政治文明和國際慣例逐漸靠攏的體現。亮點二是廢止勞教，完善人權司法保障制度。亮點三是健全司法權力運行機制，落實憲法規定的公、檢、法司法權力分工負責、互相制約的機制。

文化改革亮點：以人民為中心的工作導向；

推動中華文化走向世界

十八屆三中全會提出：堅持以人民為中心的工作導向，堅持把社會效益放在首位、社會效益和經濟效益相統一，以激發全民族文化創造活力為中心環節，進一步深化文化體制改革。提高文化開放水平。推動中華文化走向世界。

在香港出席亞洲文化合作論壇的中國文化部部長蔡武表示：今后，要構建更廣泛的公共服務體系。要將文化作為民生來對待，比如，保障弱勢群體的文化權益和需求。

文教方面，打破學生一考定終身。《決定》提出：推進考試招生制度改革，探索招生和考試相對分離、學生考試多次選擇、學校依法自主招生、專業機構組織實施、政府宏觀管理、社會參與監督的運行機制，從根本上解決一考定終身的弊端。

院士“終身制”亦將被打破。《決定》提出：改革院士遴選和管理體制，優化學科布局，提高中青年人才比例，實行院士退休和退出制度。

社會改革亮點：啟動單獨二胎政策；

破除城鄉戶籍壁壘；擴大中等收入階層

中央機構編制委員會辦公室副主任王峰認為：我們要建設服務型政府，應有之義就是要把老百姓的事辦好，保障和改善民生——十八屆三中全會正是從老百姓最關心的事出發，找出它背后的體制機制問題，力求通過改革解決一些實實在在的問題。譬如：

開啟單獨二胎政策。《決定》提出：堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調整完善生育政策，促進人口長期均衡發展。

全國統籌基礎養老金，漸進延遲退休年齡。《決定》提出：建立更加公平可持續的社會保障制度。堅持社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度，實現基礎養老金全國統籌。研究制定漸進式延遲退休年齡政策。

取消以藥補醫。《決定》提出：統籌推進醫療保障、醫療服務、公共衛生、藥品供應、監管體制綜合改革。取消以藥補醫，理順醫藥價格，建立科學補償機制。健全全民醫保體系。加快健全重特大疾病醫療保險和救助制度。

戶籍改革破除城鄉壁壘。《決定》提出：把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系。

讓更多人邁入“中等收入階層”。《決定》提出：要規范收入分配秩序，增加低收入者收入，擴大中等收入者比重，努力縮小城鄉、區域、行業收入分配差距，逐步形成橄欖型分配格局。

生態改革亮點：劃定心態保護紅線；

實行自然資源離任審計制

《決定》提出：建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境。健全自然資源資產產權制度和用途管制制度。劃定生態保護紅線。探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計。建立生態環境損害責任終身追究制。實行資源有償使用制度和生態補償制度。

環保部副部長潘岳說：面對環境保護的嚴峻形勢和重大挑戰，我們環境新聞工作者一定要堅定信念、勇于擔當，一定要認真貫徹落實好黨的十八屆三中全會精神和習近平總書記關于環保工作的一系列重要講話精神，自覺承擔起引領者和助推者的責任，宣傳尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，宣傳黨和政府建設美麗中國、循環經濟、低碳發展的戰略舉措，進一步增強全社會的環保意識、生態意識，大力推進資源節約和環境友好型社會建設。

《決定》實施的四大難點

對于《決定》實施過程中可能遇到的難題，專家學者們認為主要有以下四點：

難點一：如何解決法院、檢察院垂直領導與憲法、選舉法的矛盾？

十八屆三中全會公報提出：要維護憲法法律權威，確保依法獨立公正行使審判權檢察權，健全司法權力運行機制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理。那么如何解決法院、檢察院垂直領導與憲法、選舉法的矛盾？

憲政研究學者察今對此難點提出解決對策：在現行憲法、選舉法未作修改之前，可仍按現行憲法和法律，各級法院、檢察院領導仍由同級人大選舉產生并向同級人大報告工作，但候選人提名可改現行的同級黨委提名為上級法院、檢察院提名，經費由上級財政統一提供。而在地方人大閉會期間由地方人大委托上級法院、檢察院領導本級法院、檢查院的工作，并對其人財物統一管理，這樣從體制、機制上保證其不受地方黨政機關及其領導的干預，獨立公正地行使審判權和檢察權。

難點二：城鎮化如何防控“造城風險”？如何解決農村土地入市問題？

有專家指出：現在城鄉建設的最大潛力和首要問題就是城鎮化。這里頭存在三大難題，一是盲目“造城”問題；二是土地問題；三是戶籍問題。其中土地問題更復雜。農村集體建設用地入市與土地財產權的關系怎么平衡？土地財政問題該怎么解決？

《人民日報》近日刊文披露：一些城市在新型城鎮化建設中熱衷于造“新城”，動輒規劃數十平方公里的新區、新城。由于缺乏合理規劃，不少“新城”成了“空城”，出現城鎮化“虛熱”現象，房地產泡沫蔓延的風險、土地資源浪費的陰影、過分依賴土地財政的隱憂，也漸漸浮現。

從來自國家發改委城市和小城鎮改革發展中心的一個調查數字，可以看出各地造新城的急切與熱情。在調查的12個省區中，12個省會城市都要建新城，144個地級城市中有133個要建新城。

我們希望輿論對“造城盛宴多風險”的警示，能讓決策者鄭重思考：如何不把城鎮化誤讀成城市化？如何探索順應民心、適應市場、保護鄉村文化、呵護城鄉生態的不拘一格、多元共榮的新型城鎮化道路？在手握畫筆，準備為城鄉未來繪制美好藍圖時，能小心落筆，謹慎著墨。當然，更為可靠的自然還是制度的力量。比如，對城鄉重大發展決策要讓公民參與，舉行聽證會，網上公示征集民眾意見，強化審批把關；要引進更充分的、科學的論證；完善官員政績評價機制，引導地方決策者在決策時，少一些急功近利，多一些長遠謀劃，少一些追求眼前GDP的沖動，多一些責任擔當，少一些拍腦袋決策，多一些民主與科學。

國務院發展研究中心農村部副部長劉守英認為：在集體建設用地入市問題上，首先需要合理地界定集體建設用地；其次要解決集體建設用地入市后是單一主體供地還是多元主體供地問題以及相應的價格形成機制；最后在規劃和用途管制上要進行配套改革。此外，在土地制度改革方面要解決政策與法律不平衡的問題，大量的集體建設用地已經進入市場，需要作出制度性的安排。

著名經濟學家周其仁認為：在現行土地制度之下，利益沖突隨市場地價的上漲而日趨嚴重。征地的貨幣補償節節升高。還有不少間接成本，包括強拆、官府與民爭利的負面形象以及對社會和諧的長遠損傷。可現行土地制度體制已顯著改變了地方政府的財政收支表與資產負債表。在前一張表上，賣地收入已構成地方政府可支配財力的重要內容；在后一張表上，地方政府的征地權、征地儲備連同未來還可以征地的潛能，統統轉為其負債的基礎。貿然發動改革，地方財政怎么辦？地方債務又怎么辦？中國的中央政府對所有地方政府的財政和債務，實際上負有最后責任。這些年在土地問題上吵來吵去，說得做不得，相關改革寫進決議也沒行得通（如2008年十七屆三中全會決議的“逐步減少征地規模”），不是沒有要改的理由，而是可能對付不了改了之后可能出現的后果。

難點三：如何進一步打破行業壟斷？如何突破利益固化的樊籬？

中央黨校國際戰略研究所副所長周天勇指出：本次三中全會大體有三個難點，第一個是總書記和總理提到的一些利益固化的藩籬要破除。第二個難點是這次提到一個更高層次的開放，就要和國際的一些體制接軌。比如說我們建立的上海自貿區，到底怎么建立？第三個難點是人們對改革的思維方式，人們的思想是不是真正解放。

有學者認為：行業壟斷的實質是行政性壟斷，是政府對國企的特權授予與保護。有的國企發展到“巨無霸”，財大氣粗級別高，最后連政府部門都管不了。譬如從鐵道部直接改制更名的中國鐵路總公司，總經理正部級，交通部及其司局級的鐵路局管的了它嗎？

再譬如中石油、中石化，國資委管不了，證監會不敢動，獨立董事只會唱贊歌，媒體要采訪更是“必須經過集體研究才行”一句話擋在門外。如此不受監督的壟斷型龐然大物，是到了從根本上動刀的時候了。譬如，能不能分拆？能不能引進民營資本乃至海外資本？能不能讓多種所有制公平競爭？……

難點四：如何實現國民收入分配的公平化？如何擴大中等收入階層？

《決定》提出：形成合理有序的收入分配格局，調節過高收入，增加低收入者收入，擴大中等收入者比重，努力縮小城鄉、區域、行政收入分配差距，逐步形成橄欖型分配格局。然而，要真正實現國民收入的公平分配，必當觸及壟斷和既得利益集團的利益堡壘，實為難題，而要擴大中產階級階層，更是談何容易？

市場經濟總會造成貧富差距，但是本可以通過再分配來減小這個差距。東南大學教授、經濟學家華生認為：在中國，再分配基本不起作用。再分配政策的實施，加總起來對調節收入差距的效果為零，甚至是負數。

而在中國國民收入首次分配的結果與結構中，更顯示出令世界驚訝的不公：據報道，中國10%的富人占有全國居民80%左右的財富；90%的中低收入人群只分享20%左右的財富！貧富懸殊居世界前列！

2013年年初，當2012年財報盡數出爐之時，民眾發現受經濟形勢影響，不少國企效益大幅降低，甚至陷入虧損。據媒體統計，24家上市央企虧損400億。與此同時，不少虧損央企的高管薪酬卻仍然大幅上升，引發強烈爭議。例如上海石化、*ST韶鋼、中船股份等等虧損國企的管理層年薪都在增長。

十八屆三中全會全面深化改革的看點很多，亮點很美，力度很大，難點也不少。然而畢竟航向明確，愿景可嘉，航船已開始破冰，船帆已鼓蕩春風。人們期盼并且相信：只要萬眾一心，與時俱進，按照十八屆三中全會繪就的改革航程路線圖，中華民族的現代化航母必將破冰斬浪，順應世界潮流，實現偉大中國夢，駛向國家富強、民族復興、人民幸福的彼岸！