聚焦“美國政府關門”

2013年9月30日，美國參議院以54票贊成、46票反對的表決結果否決了眾議院29日通過的臨時撥款議案，聯邦政府從10月1日正式“關門”。這是1996年以來美國聯邦政府首次關門，此次關門，80萬聯邦政府公務員“下崗”，“下崗”期間沒有工資。

政府關門，這對中國百姓來說好像是天方夜譚。但在美國，政府關門可不是什么稀罕事，美國聯邦政府從1977年到1996年間關門17次，幾乎平均每年關門一次，最短的1天，最長的21天。

除聯邦政府外，州和縣市政府照樣關門。2005年紐約州和明尼蘇達州政府關門，2006年新澤西州政府關門，2007年賓夕法尼亞州和密歇根州政府關門，2010年紐約市政府關門。

為什么政府會關門？

美國政府關門是有法可依的。

《美國憲法》第一條第九款規定“除依照法律規定撥款外，不得從國庫中提出任何款項，一切公款的收支報告和賬目應定期公布”。

針對憲法的該款規定，美國1870年通過了《反預算過度法》，明確了政府如何獲得和使用預算，禁止政府超預算花錢，任何聯邦公務員違反《反預算過度法》，將被處以最高兩年的監禁并罰款5000美元，當政府提出的預算得不到國會批準時，政府應當關門（緊要部門除外）。

說白了，政府關門就是因為“差錢”，把預算花光了，沒錢支付公務員工資，只有關門大吉。

美國總統是聯邦政府的大老板，政府“差錢”，按照中國百姓的理解就是總統“沒本事”向國會要錢。

別看美國總統乘“空軍一號”、坐防彈車，到哪里都是前呼后擁、耀武揚威的樣子，但他是名副其實的“紙老虎”。尼克松說句謊言，克林頓找個“小三”，這對普通百姓來說沒什么，可總統就不行，堂堂一個大總統，被法院和國會一次次“提審”，一個被迫辭職，一個差點被彈劾。

聯合國50周年慶典時，紐約市長為各國首腦舉行了一場音樂會，音樂會開始前，市長居然把克林頓總統邀請的客人阿拉法特驅逐出了劇場，理由是他是“恐怖分子”，氣得克林頓七竅冒煙，但他對這位市長也無可奈何，只有代表自己去給阿拉法特賠不是——他代表不了別人，因為沒有公民授權他去給阿拉法特道歉。

美國任何級別的公務員——哪怕是總統，都沒有財政撥款權，即使花費一美元，也要到國會去申請。前些年，中國財政部代表團訪問美國，美國財政部對口接待，美國財長在招待宴會上說：“國會只批準了菜錢，沒批準酒錢。這桌菜由政府買單，你們吃菜要感謝美國納稅人，酒由我自己買單，你們喝酒要感謝我。”世界上唯一超級大國的“財神爺”因公招待外賓，自己竟連酒錢都批不出來？

聯邦眾議員芭芭拉·喬丹說：“作為公仆，我們必須成為這個國家其他人的楷模。”所以，美國公務員就像生活在玻璃房子里，一舉一動都得接受人民的監督。公務員是國庫的看門人，不能“監守自盜”，把國庫的錢悄悄裝到自己腰包，更不能撒謊，不好好干工作，天天嚷嚷漲工資。為此，1990年11月5日生效的《聯邦公務員可比性工資法案》特別規定“聯邦公務員的工資不得高于私企”。

可見，在美國，如果一個人想發財，千萬別干公務員，美國沒有人在公務員的職位上發財的。道理很簡單，任何一級公務員都沒財權，接觸不到錢，這就從制度上杜絕了貪污腐敗現象的發生。

那政府的錢是怎么來的呢？在每個財政年度（上一年的10月1日～當年的9月30日）結束前，總統要簽署13個撥款法案，也就是下一財年的政府開支。但有時總統提出的預算在國會通不過，通常情況下是總統的預算開支太大，國會要削減總統的預算。如果總統不同意按照國會的要求削減預算，這就出現了預算缺口。這就需要總統與國會之間的智慧協商，盡快就預算問題達成一致，否則，9月30日過后政府就要關門。

美國也有一個在這種情況下避免政府關門的補救措施，那就是通過一個短期臨時預算《應急預算方案》，為政府提供經費繼續運轉，為總統與國會繼續磋商提供時間。如果《應急預算方案》到期，正式的預算法案仍沒通過，這時，要么再通過一個《應急預算方案》維持政府運轉，要么政府關門。

“史上最長關門”：克林頓自掏腰包付白宮的電費

1995財年結束時，按照克林頓總統提出的預算，美國需要提高財政赤字的最高限額，眾議院議長紐特·金里奇則堅稱，拒絕提高財政赤字最高限額，以避免讓國家陷入債務危機。開始，紐特·金里奇議長認為克林頓總統會對此讓步，削減預算，結果總統否決了國會提交的預算法案，使總統與國會之間的這場博弈持續了很久，并導致聯邦政府在1995年11月14日～11月18日、1995年12月16日～1996年1月5日兩度關門。

由于預算法案沒有通過，從1995年10月1日開始，政府只能依靠《應急預算方案》運轉。11月13日是《應急預算方案》到期的最后時刻，克林頓總統和金里奇議長、戈爾副總統、眾議院共和黨發言人迪克·阿姆尼和鮑勃·多爾參議員再次磋商，設法解決預算分歧。

克林頓總統這樣描述這次磋商：“阿姆尼粗暴地對我說，如果我不向他們屈服，他們就讓政府關門，我的總統一職也就干到頭了。我厲聲回擊說，我將永遠不會讓他們的預算成為法律（總統不簽字，預算不能生效），我寧肯在民意測驗里降5個百分點。如果你們想通過你們的預算，那你們就要讓別人來當白宮的主人！毫無疑問，我們沒有達成一致。”

于是，從1995年11月14日開始，聯邦政府宣布關門。后來，總統與國會都作了些讓步，又通過了一個《應急預算方案》，11月19日開始，政府重新運轉起來，但克林頓總統與議長的分歧仍未彌合，臨時預算12月15日到期，從而導致迄今為止美國歷史上時間最長的一次政府關門，80萬聯邦雇員無薪放假。政府關門期間，正趕上圣誕節，克林頓總統不得不自己掏腰包付白宮的電費，讓美國第一圣誕樹的燈光沒有熄滅。

后來，通過了第三個《應急預算方案》，美國政府從1996年1月6日開始開門辦公。在1996年1月6日～4月26日期間，美國聯邦政府一直在幾個《應急預算方案》下運轉。

針對這次政府關門，共和黨與總統互相指責，但公眾比較同情克林頓總統，民意測驗顯示，克林頓總統的民意支持率達到了他上任以來的最高點，共和黨的支持率逐步下降。

紐特·金里奇議長一次對媒體記者透露，他之所以強迫政府關門，是因為總統曾粗暴地讓他和鮑勃·多爾參議員坐在空軍一號飛機的后面，他感到受到了總統的羞辱——金里奇對記者無意說的這句話，使他失去了道義上的支持。

關門期間，哪些政府機構不打烊？

回到本次“關門危機”。

政府關門并非所有部門都關門，根據法律，以下部門和人員不受影響：

負責國家安全及與國家安全或人民生命財產有關的外交部門公務員；對一些預算沒用完的政府合同；醫院負責治療、護理、門診及公共健康的醫護人員；維護空中管制和其他交通安全、保護交通設施的人員；邊境警衛和海岸巡邏、保護聯邦政府的土地、建筑、河流等財產的安全人員；獄警和其他被監禁人員的看守；維護社會治安和犯罪偵查人員；急救和救援人員；發電站和供電部門；聯邦政府的貨幣儲備系統、稅收和財政部門；政府科研機構的安全警衛人員。

除了這些，其他政府機構都要關門歇業，這牽涉的面非常大，大體包括：

醫療衛生：美國國立衛生研究院不再接受新的臨床研究病患，不再回答醫療相關熱線。美國疾病控制中心“對爆發疫情的反應能力將極大地下降”。

住房建設：美國住房及城市發展部無法為地方住建機構提供住房補貼所需的額外資金。

美國3300家公屋建設機構將不會得到這類款項，不過其中大多數機構整個10月都還能負擔租房補貼。

移民：美國國土安全部不再進行電子認證E-Verify。

這意味著企業無法在政府關門期間查看雇員是否屬于合法移民。

執法：雖然像聯邦調查局（FBI）和緝毒局這樣的機構會繼續運轉，但司法部會暫緩處理多起民事案件。

公園及博物館：美國國家公園管理局會關閉約350座國家公園和博物館，包括加州的優勝美地國家公園、舊金山的惡魔島和紐約的自由女神像。

上次關門1995至1996年期間，約700萬游客被拒之門外。

科羅拉多大峽谷的南面是個例外，那里之所以還開放是因為 亞利桑那州同意負擔成本。

監管機構：除了超級基金（Superfund）項目運轉的地方，美國國家環境保護局幾乎全部關閉。

美國商品期貨交易委員會也會關門。證券交易委員會等少數金融監管機構還會開門。

社保：美國社會安全局會繼續保證足夠人手發放社保，但不會有足夠員工幫助替換福利卡和為殘疾人士安排新的聽證申請福利。

簽證與護照：美國國務院稱，大部分使館和領事館這期間會繼續開門，但一些處理護照和簽證的流程可能受干擾。

比如某家辦理護照的機構坐落在政府大廈里，而該建筑物又因為失去撥款無法正常開放，這家機構就可能受影響。

1995至1996年政府關門期間，每天約有2到3萬份外國公民的美國簽證申請無法處理。目前不清楚這次的影響面多大。

退伍軍人：一些重要的福利會繼續發放，退伍軍人醫院也會繼續開放。但許多服務會受干擾。

美國退伍軍人福利局將無法處理教育與康復補貼。退伍軍人申訴委員會將無法舉行聽證。

損失有多大？

政府每關門一天，預計首都華盛頓附近的經濟活動將面臨損失約2億美元。

穆迪分析的首席經濟學家Mark Zandi預計，政府短期關門可能導致今年第四季度的經濟增長下降0.3%。不過后一季度可能增長反彈。

根據1995到1996年政府關門的經歷，金融服務公司Guggenheim Partners高級政策分析師Chris Krueger預計政府關門可能對以下領域有如下影響——

旅游業：1995到1996年，美國旅游業和航空公司損失數百萬美元，部分源于這期間無法辦理美國簽證，還有部分原因是很多公園關門，700萬游客被拒之門外。

聯邦承包商：1995到1996年，在華盛頓地區，有37億美元的承包合約在政府關門期間暫停執行。約占這類合約180億美元總金額的五分之一。

但現在影響面應該會大得多，因為過去20年私人承包數量大增。僅弗吉尼亞州Fairfax市目前就有4100家承包商，每年交易額約260億美元。

眼下還不清楚到底有多少承包合約會受影響。

能源業：內務部暫停發放在岸開采油氣的許可，公共地塊的可再生能源項目申請也暫停辦理許可。

能源部會停止處理液化天然氣出口的申請。

醫藥與生物科技：這方面更難估計。在1995到1996年政府關門期間，因為此前得到了資金，美國食品及藥物管理局（FDA）不必關門。但這次FDA未能幸免。新藥的審查過程可能被迫停止。關門也可能令美國國立衛生研究院授予許可的程序停頓。

如果持續時間更久，可能對生命科學領域的企業和生產診斷產品的公司產生負面影響。

當然，最大的冤大頭是無薪休假的那部分政府雇員。不計美國郵政總局的雇員在內，約有210萬聯邦員工，其中約有80萬人會在關門期間回家休息。如果計入關門期間全部正常工作的郵政總局雇員，聯邦機構員工合計約330萬人，也就是說約24%的聯邦員工會受影響。

奧巴馬為何拒不談判？

對于現在的奧巴馬來說，最重要的只有兩件事：一、保住奧巴馬醫改；二、為民主黨贏得2014年中期選舉。而目前的眾議院由共和黨把持，他們正打算以政府關門為要挾，廢掉奧巴馬目前唯一的政績工程：奧巴馬醫改。

這樣的企圖對于奧巴馬來說，是不可接受的，這也是他“絕不與共和黨談判”最重要的理由之一。除了捍衛自己的政績，奧巴馬更希望通過政府關門把共和黨置于不利，以便在2014年中期選舉為民主黨贏得更多席位。這也是為什么奧巴馬一再希望擴大事態，而不是緩解僵局。

就現在的情形，2014年中期選舉的局面對于民主黨極為不利。目前，共和黨以232比200的優勢掌控著眾議院，而民主黨在參議院僅以54比46領先。由于眾院的選舉結果多由選區的黨派傾向所決定，共和黨在眾議院的地位仍相對安全。

另一方面，2014年參議院將有35個席位迎來選舉，屆時會有21個民主黨席位、14個共和黨席位接受挑戰。就目前預測來看，民主黨在參議院中選的形勢也不容樂觀。也就是說，共和黨可能在2014年中期選舉保住眾議院，同時拿下民主黨執掌的參議院。

這種結果對于奧巴馬來說將是災難性的，2010年中期選舉民主黨恥辱地輸掉眾議院已讓總統的日子極為難熬——醫改法案屢遭挑戰、禁槍法案被否，共和黨人處處與奧巴馬作對。奧巴馬很清楚：總統任期只剩最后四年，如果再讓共和黨接管參議院，自己將一事無成。

歷史經驗也表明，上一任民主黨總統克林頓曾通過1995年政府關門狠狠打擊了共和黨，為自己贏得連任；如今奧巴馬如法炮制，效果似乎也不錯。根據最近皮尤研究中心的民調顯示，39%的受訪者認為政府關門是共和黨的錯，這也更加篤定了奧巴馬“將關門進行到底”的決心。

政治的影響無處不在

在華爾街老牌券商Cuttone Co董事總經理凱斯·布里斯看來，奧巴馬拒不談判的態度才是造成政府關門的最大原因：“歷史上無論哪一次關門，兩黨之間都保持著溝通渠道暢通；這次奧巴馬卻強硬地表示拒不談判，他才應該對政府關門承擔全部責任。”

華爾街人對奧巴馬的厭惡是有道理的。早在2012年總統大選，CNN的民調就顯示70%的華爾街人希望共和黨能贏得大選。奧巴馬獲得連任之后也沒有給華爾街好臉色看——他先是派出一名專抓恐怖份子的超級檢察官瑪麗·喬·懷特擔任證監會（SEC）主席，爾后一再重罰華爾街的金融機構，最近摩根大通就要向政府繳納110億美元的罰金。

受執政黨的影響如此之大，華爾街自然不愿意站錯隊。關于美國政治權力的交替更迭，坊間有一個簡易版預測方法——民主黨代表窮人，共和黨代表富人。經濟好的年頭富人多，所以共和黨當選；經濟不好的年頭窮人多，因此民主黨勝出。華爾街以富人居多，自然更加擁護共和黨；但無奈整體經濟不好，民主黨執政無可厚非。

回頭看美聯儲的所作所為，也處處凸顯政治因素的影響。當全世界都質疑聯儲為何不在9月份縮減QE的時候，伯南克卻早早預料到10月初的這一幕——或者說，奧巴馬早就打定主意要在債務上限談判與共和黨死掐到底，伯南克不得不做出配合。這也是為什么大家都認為縮減QE的時機已經成熟，市場甚至都提前消化了利空，聯儲卻仍選擇按兵不動。只可惜，普通投資者中能把政治風險看得如此清楚的人寥寥無幾。

無論如何，目前美國政府的大門依然緊閉。受此影響，美國銀行將美國第三季度GDP增長預測從2.0%下調至1.7%，第四季度則從2.5%下調至2.0%；而好消息是，他們預測聯儲的QE縮減將推遲至明年1月。對于即將到來的債務上限談判，美銀悲觀地表示，如果奧巴馬不對醫改法案做出任何妥協或修改，兩黨之間幾乎不可能達成一致。

資料來源：新浪網、騰訊網、劉植榮個人博客、百度百科、公民讀本微信公共號等