提升土地利用總體規劃的法律地位

一、土地規劃的管理現狀

土地利用規劃在土地管理中處于龍頭地位。早在1998年修改《土地管理法》時，修改后的《土地管理法》就曾對土地利用有專門章節規定，法律規定各級人民政府有組織編制土地利用總體規劃的職責。我國現行的土地利用規劃體系由土地利用總體規劃、土地利用詳細規劃和土地利用專項規劃三個層次組成，形成了國、省、市（地級）、縣、鄉五級土地利用。在土地利用總體規劃分級中，國、省、市主要是對有關指標的控制，如建設用地總量和耕地保有量的控制；而縣、鄉一級則是對土地利用規劃的具體落實。如縣級規劃主要注重土地利用分區的落實，而鄉級規劃不但具體劃分土地利用區，還具體確定每一塊土地的用途。從表面看，我國的土地利用總體規劃層次性強、結構嚴謹，應該很科學，但實際過程中，存在著土地利用總體規劃缺乏權威、規劃間的協調和銜接較差、規劃執行過程中缺乏可操作性、土地利用總體規劃改動隨意性大等問題。

二、土地規劃存在的主要問題

1.土地利用總體規劃缺乏法律的權威性。相比較其他規劃，例如以城市規劃為例，土地利用總體規劃的法律地位明顯不如城市規劃。《土地管理法》第二十二條第二款規定，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接。從該條款看，我們不難推斷出土地利用總體規劃的位階應該高于城市規劃。但由于城市規劃有專門的《城市規劃法》作為依據，具有法律地位；而土地利用總體規劃沒有制定專門的法律，很難協調法律地位權威性更高的城市規劃。從近幾年的實踐來看，一些地方在城鎮發展過程中，盲目擴大城鎮規模，大量占用基礎設施良好的耕地，甚至占用大量的基本農田，土地利用總體規劃形同虛設就說明了這個問題。

2.土地利用總體規劃編制缺乏科學性。由于我國行政管理體制的原因，土地利用總體規劃的編制由國土部門來進行，而城市規劃由建設部門來進行編制，土地利用總體規劃和城市規劃是分開的，這就導致兩規劃相脫節。由于我國各類規劃很多，分工又不明確，協調和銜接都存在類似問題。

3.土地利用總體規劃在編制過程中過于死板，而在執行過程中又過于寬松，從而使土地利用總體規劃失去了嚴肅性和權威性。各地在制定土地利用總體規劃體系時千篇一律，形式死板，缺乏地方特色。甚至出現各級政府為完成上級交辦的幾項硬指標，弄虛作假，編制不能做到因地制宜、實事求是。另一方面各級地方政府又面臨發展經濟的壓力，因此就出現了有的地方通過各種手段不斷改動剛剛制定的土地利用總體規劃的現象。土地利用總體規劃頻繁的改動實質是改變了土地利用的管理框架，也使土地利用總體規劃失去了嚴肅性和權威性。

三、幾點建議

1.提升土地利用總體規劃的法律地位。做好這項工作要從國家和地方政府兩方面著手。從國家層面，要盡快制定土地利用法，明確土地利用總體規劃的法律地位，規定除為國家利益和社會公益而修建的道路、能源基礎設施等法定事由可以修改土地利用總體規劃外，一般情況下不得修改土地利用總體規劃。從地方政府這個層面，增加地方權力機關（地方人大）審查地方土地利用總體規劃制定和修改的環節，特別對于縣（市）一級政府。對于非法定事由修改土地利用總體規劃經本級人大批準同意后，才能向上級主管部門申報，增加中間的監督環節，維護土地利用總體規劃的穩定性和權威性。各級地方政府要將土地利用的執行情況定期向人大報告。

2.明確土地利用總體規劃與其他類型規劃之間的關系。土地是承載人類進行各項活動的基礎。因此，要進一步明確土地利用總體規劃的龍頭地位，各項規劃的制定和實施均應與土地利用總體規劃相協調和銜接。尤其是城市規劃、水利設施建設規劃及林地草原保護規劃等規劃均應在土地利用總體規劃規定范圍內實施，其具體規劃是對土地利用總體規劃的進一步細化和補充。

3.廣開渠道，打破行政和區域限制，科學制定土地利用總體規劃。土地利用總體規劃得到嚴格貫徹和執行的前提條件是制定必須科學合理。如何制定科學合理的土地利用總體規劃？首先要廣開渠道。各級地方政府要作為第一責任人，不但要召集有關職能部門如國土資源、城市建設、水利、農業、林業等部門提出相關規劃建議，而且更要召集各方面專家進行綜合論證，必要時向社會公布規劃草案，廣泛征詢意見和建議。其次是打破行政限制，對于重要的規劃，它的制定不能像以前那樣各自為戰，相互脫節。如城市規劃，不但要有城市建設部門參與，國土資源、環保、農業、水利等相關部門都應派出專家實質性參與。在規劃制定中，要明確責任，落實任務。打破地區限制，是指可以打破行政區域的限制，因地制宜地制定跨區域的區域土地利用總體規劃。規劃一旦制定公布，各地必須嚴格貫徹實施，非法定事由，不得改變。