淮南地區(qū)水上交通安全監(jiān)管重難點(diǎn)問題

摘 要：本文總結(jié)了淮南地區(qū)內(nèi)河水上交通安全監(jiān)管工作中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，并通過分析提出解決問題的思路。

關(guān)鍵詞：安全監(jiān)管 網(wǎng)格化 定線制

淮南地處淮河中游，是重要的煤炭和煤化工基地——著名的“華東工業(yè)糧倉”；淮南地區(qū)內(nèi)河航運(yùn)資源豐富，航運(yùn)歷史悠久，淮河的干支流連通所轄縣區(qū)和礦區(qū)。2011年《國務(wù)院關(guān)于加快長(zhǎng)江等內(nèi)河水運(yùn)發(fā)展的意見》的發(fā)布加快了內(nèi)河水運(yùn)發(fā)展的步伐，然而日益繁忙的水上交通運(yùn)輸也給海事機(jī)構(gòu)的安全監(jiān)管工作增加了壓力，現(xiàn)提出就近年來淮南地區(qū)水上交通安全監(jiān)管工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題并作如下解析，以期拋磚引玉，共同提高監(jiān)管水平。

目前較為突出的問題

目前，在淮南地區(qū)，水上交通安全監(jiān)管工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題較為突出的表現(xiàn)在船舶超載運(yùn)輸，渡運(yùn)安全的監(jiān)管，采砂、運(yùn)砂船只礙航和應(yīng)急救援四個(gè)方面。

超載運(yùn)輸。從近年來的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，超載所造成的安全事故占內(nèi)河水上交通事故的60%以上，超載引發(fā)的事故死亡、失蹤人數(shù)占內(nèi)河水上交通事故全部死亡人數(shù)的95%。淮南地區(qū)近年來由于加強(qiáng)了現(xiàn)場(chǎng)巡航并開展了針對(duì)超載船舶的專項(xiàng)整治工作，轄區(qū)尚未出現(xiàn)因超載所致的重特大安全事故。但是，船舶超載現(xiàn)象仍然存在，尤其是運(yùn)煤船、運(yùn)砂船。利益的驅(qū)使下，部分船員和貨主意志薄弱，致超載行為屢禁不止。淮南港是淮南地區(qū)煤炭外運(yùn)的樞紐港，2012年原煤外運(yùn)量是4500多萬噸，但由于歷史原因，煤碼頭大都建在遠(yuǎn)離海事駐地的較為偏遠(yuǎn)的地方，這增加了海事機(jī)構(gòu)的執(zhí)法難度。

渡運(yùn)安全。淮南市正在使用的渡口有71道，現(xiàn)役渡船90艘，因受益于政府和相關(guān)部門開展的老舊渡船更新改造、渡口渡船專項(xiàng)治理等政策和活動(dòng)，淮南地區(qū)的渡口基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，渡船質(zhì)量明顯提高，適航性、安全性明顯提升，船員、渡工的安全意識(shí)和遵章守法的自覺性普遍提高。但是，內(nèi)河航道相對(duì)較窄，通行船舶密度大，船舶流向復(fù)雜，形成了在渡運(yùn)過程中，渡船必須與航道中的行船交會(huì)頻繁的狀況。以田家庵區(qū)淮上渡口為例：此段航道為國家Ⅲ級(jí)航道，日均船舶流量近400艘次，渡口左岸至右岸僅300米左右，渡口現(xiàn)役的4艘渡船工作時(shí)，平均每5分鐘就會(huì)發(fā)生一次渡船與上下游行使船舶的交會(huì)。如此大量的并且情況復(fù)雜的交會(huì)，帶來的安全問題不可小覷。

砂船礙航。據(jù)海事機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，常年在淮河干流淮南段非法采砂的砂船有900艘以上，且有一定數(shù)量的流動(dòng)運(yùn)砂船。為數(shù)眾多的采砂、運(yùn)砂船只擁塞、擠占了主航道和錨地，致使?fàn)I運(yùn)船舶難以順利地通行和錨泊。碰撞事故經(jīng)常發(fā)生。采砂船只幾乎都是未經(jīng)海事機(jī)構(gòu)安檢的、無營(yíng)運(yùn)資質(zhì)的船舶，操作工人大多未經(jīng)水上作業(yè)培訓(xùn)，無作業(yè)資質(zhì)，船只和采砂行為本身亦存在著嚴(yán)重的安全隱患。淮南市地方海事局的領(lǐng)導(dǎo)高度重視，曾邀請(qǐng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和專家現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)，研究治理方案，多次聯(lián)合水利、公安等部門開展聯(lián)合行動(dòng)打擊無序采砂行為，并在基層海事處所實(shí)行24小時(shí)值班制度，日夜為過往船只和船隊(duì)領(lǐng)航、護(hù)航，保障正常的通航秩序。這些做法在一定程度上遏制了無序采砂的兇猛勢(shì)頭，但未從根本上解決問題。

應(yīng)急救援。淮南市地方海事局現(xiàn)有海巡艇14艘，緊急情況下可以市局統(tǒng)一指揮調(diào)撥。海事機(jī)構(gòu)組建了由海事執(zhí)法人員組成的水上搜救大隊(duì)；2013年7月，淮南市成立了31名志愿者組成的“青年志愿者服務(wù)隊(duì)”，民間力量的加入壯大了搜救的隊(duì)伍，擴(kuò)大了社會(huì)影響。但是，搜救人員的專業(yè)技術(shù)能力不強(qiáng)，制度建設(shè)相對(duì)滯后，緊急救援通信的保障能力有待提升。目前，淮南只能依賴于12395的救助電話信息平臺(tái)。即求救人員打12395向市局指揮中心報(bào)警，市局根據(jù)求救人員描述的情況和請(qǐng)求從各基層處所調(diào)派救援力量。各基層處所之間沒有條件和溝通渠道來相互協(xié)調(diào)、調(diào)配力量而是需要各自向市局請(qǐng)示匯報(bào)，這在一定程度上延誤了救援時(shí)機(jī)。事故發(fā)生后，不能在短時(shí)間內(nèi)迅速調(diào)集救援力量，從而在很大程度上影響了應(yīng)急救援工作進(jìn)程，給整個(gè)救援過程帶來了不必要的麻煩。

思考和策略

通常，海事專家將影響水上交通安全的因素歸納為人，船，環(huán)境和管理四者，而本文將針對(duì)“管理”這一因素進(jìn)行闡述，即提高管理者水平和改進(jìn)管理方法。

1、提升執(zhí)法人員素質(zhì)

海事執(zhí)法人員是水上交通安全監(jiān)管的主體，海事執(zhí)法人員的素質(zhì)決定著海事對(duì)水域安全的監(jiān)管質(zhì)量。提高執(zhí)法人員的素質(zhì)是加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)的核心所在。

執(zhí)法人員的素質(zhì)主要體現(xiàn)在專業(yè)技能和職業(yè)道德兩個(gè)方面。面對(duì)執(zhí)法人員文化水平、業(yè)務(wù)素質(zhì)和思想認(rèn)識(shí)水平參差不齊的狀況，安徽省交通廳、省海事局多年來建立了較為完善的培訓(xùn)機(jī)制，定期開展各項(xiàng)培訓(xùn)；2009年開始，安徽省交通廳在全省交通系統(tǒng)開展了“微笑服務(wù)，溫馨交通”的活動(dòng)，省局黨委審時(shí)度勢(shì)，提出了“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”和“四個(gè)提升”（“兩個(gè)轉(zhuǎn)變” 即工作重心從以收費(fèi)為中心向以行業(yè)管理為中心的轉(zhuǎn)變，行業(yè)管理從粗放式管理向程序化、規(guī)范化、精細(xì)化管理的轉(zhuǎn)變；“四個(gè)提升”即隊(duì)伍素質(zhì)、行政執(zhí)法水平、內(nèi)部管理、海事形象的提升）；2010年，全省海事系統(tǒng)開始對(duì)職工實(shí)行“準(zhǔn)軍事化”管理。這些的科學(xué)管理方法在實(shí)踐中收到了良好的成績(jī)，很大程度上提升了執(zhí)法人員的素質(zhì)。但是，必須看到，有些方面的工作仍需要加強(qiáng)，比如：第一，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)執(zhí)法人員對(duì)專業(yè)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，提高依法行政水平；應(yīng)當(dāng)提供條件鼓勵(lì)執(zhí)法人員加強(qiáng)對(duì)政策、法律、法規(guī)等理論和技術(shù)的研究工作，以提高分析、解決問題的的能力；應(yīng)當(dāng)為執(zhí)法人員提供更多探討和交流的機(jī)會(huì)，尤其是外向型的交流，以促進(jìn)執(zhí)法過程的規(guī)范，正確行使自由裁量權(quán)，保證執(zhí)法行為的公正。第二，建立健全素質(zhì)教育考核獎(jiǎng)懲制度，完善獎(jiǎng)懲激勵(lì)措施。對(duì)能夠嚴(yán)格執(zhí)法、執(zhí)法水平較高、案件處理能力強(qiáng)的執(zhí)法人員要給予獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)執(zhí)法水平低、辦案能力不強(qiáng)、甚至在實(shí)際工作中表現(xiàn)不適應(yīng)執(zhí)法工作的應(yīng)堅(jiān)決調(diào)離執(zhí)法崗位；將執(zhí)法培訓(xùn)考試情況、具體執(zhí)法辦案情況，列為年終考核的主要內(nèi)容，以達(dá)到通過獎(jiǎng)懲促使執(zhí)法人員更好地學(xué)法用法、更認(rèn)真的執(zhí)法的目的。第三，重視道德情操的培養(yǎng)，加強(qiáng)海事文化建設(shè)。培養(yǎng)職工的主人翁意識(shí)，通過教育和實(shí)踐活動(dòng)促進(jìn)執(zhí)法人員的主動(dòng)服務(wù)，主動(dòng)關(guān)心管理相對(duì)人。把執(zhí)法工作和解決實(shí)際問題的行動(dòng)結(jié)合起來，把管理和服務(wù)統(tǒng)一起來，為海事執(zhí)法工作打下更堅(jiān)實(shí)的基層，同時(shí)，增加執(zhí)法工作的針對(duì)性和有效性。實(shí)現(xiàn)執(zhí)法，管理，服務(wù)三者的結(jié)合。

職工的素質(zhì)教育是一項(xiàng)必須長(zhǎng)期努力堅(jiān)持的工作，必須與時(shí)俱進(jìn)，目標(biāo)是建立一支政治堅(jiān)定，業(yè)務(wù)精湛，執(zhí)法規(guī)范，紀(jì)律嚴(yán)明，作風(fēng)過硬的執(zhí)法隊(duì)伍。

2、改進(jìn)方法

推行網(wǎng)格化管理。網(wǎng)格化管理是依托統(tǒng)一的數(shù)字化信息平臺(tái)，將轄區(qū)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分為單元網(wǎng)格，通過加強(qiáng)對(duì)單元網(wǎng)格的部件（靜態(tài)）和事件（動(dòng)態(tài)）的巡查，建立監(jiān)督和處置相分離的能夠主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)處置部件和事件的一種管理方式。

海事網(wǎng)格化管理的基本流程可如圖所示：

海事網(wǎng)格化管理在日常工作中明顯地表現(xiàn)出三個(gè)方面的優(yōu)越性。一是提升海事水上交通風(fēng)險(xiǎn)的管控能力。對(duì)通航水域全方位的監(jiān)控和信息化平臺(tái)的支持，使海事機(jī)構(gòu)有條件建設(shè)起全方位覆蓋，全天候運(yùn)行，高速反應(yīng)的水上應(yīng)急反應(yīng)環(huán)境，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)水域船舶和人員的違規(guī)行為并及時(shí)處理，提高應(yīng)急搜救管理、指揮及突發(fā)事件應(yīng)急處置的效率。信息平臺(tái)提供的資料可以幫助工作人員分析、確定網(wǎng)格危險(xiǎn)源和潛在風(fēng)險(xiǎn)，從而使工作人員能夠主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題、主動(dòng)排查和解決問題，增強(qiáng)對(duì)事故、險(xiǎn)情的預(yù)防和預(yù)警能力，提高應(yīng)急反應(yīng)能力。發(fā)現(xiàn)（監(jiān)督）與處置相分離的處理方式，及任務(wù)的分派不囿于發(fā)現(xiàn)或者接到求助電話的執(zhí)法人員（部門）而是由指揮中心根據(jù)情況統(tǒng)籌安排，信息傳遞高效、便捷，資源共享，省去了不必要的交流，壓縮了執(zhí)法工作行動(dòng)的準(zhǔn)備時(shí)間，提高了工作效能，尤其為突發(fā)事件的應(yīng)急處置爭(zhēng)取了更多的時(shí)間。二是降低行政成本，集約利用執(zhí)法資源，提高工作效率。執(zhí)法人員可以根據(jù)部件和危險(xiǎn)源，結(jié)合監(jiān)控情況，均衡并動(dòng)態(tài)調(diào)整執(zhí)法資源，合理安排巡航范圍和頻度；對(duì)重點(diǎn)和重點(diǎn)時(shí)段適當(dāng)加強(qiáng)執(zhí)法力量。全監(jiān)控、實(shí)時(shí)化的電子信息可以做到可視化的“電子巡航”，可以發(fā)現(xiàn)諸如砂船礙航、運(yùn)煤船超載等任何船舶的違規(guī)行為，幫助執(zhí)法人員做到“有的放矢”，避免了巡航的盲目性和不必要的資源浪費(fèi)。三是明確安全監(jiān)管的責(zé)任主體。即工作人員定崗、定職、定責(zé)；監(jiān)管任務(wù)和責(zé)任落實(shí)到具體的部門、單位和人員，分工明確、職責(zé)清楚，執(zhí)法過程全監(jiān)控。網(wǎng)格化管理，從技術(shù)上，較為徹底得解決管理了責(zé)任主體缺位和管理真空問題。

推行船舶定線制。船舶定線制是指定船舶在某些水域航行時(shí)所遵循或采用的航線、航路或通航分道的一種制度，包括分道通航制、雙向航路等，是對(duì)航路合理規(guī)劃、有效利用的重要方法，是目前國際公認(rèn)的規(guī)制復(fù)雜水域通航秩序的有效手段，代表著船舶航行秩序管理的發(fā)展方向。

在淮南地區(qū)通航水域推行船舶定線制的主要目的是減少船舶的會(huì)遇和提高船舶通行效率，即分隔相反的交通流以減少對(duì)遇局面，減少穿越船與航行在已建立的通航分道內(nèi)的船舶之間的碰撞，簡(jiǎn)化船舶聚集區(qū)域內(nèi)的交通流。這些規(guī)定將會(huì)在提高船舶通行效率的基礎(chǔ)上提升轄區(qū)的渡運(yùn)安全狀況。從技術(shù)角度上講，推行船舶定線制是對(duì)《中華人民共和國內(nèi)河避碰規(guī)則》的某些具體規(guī)范的優(yōu)化。例如對(duì)于同渡船的會(huì)遇來說，規(guī)則中規(guī)定的避讓在現(xiàn)實(shí)中是征詢式的約定關(guān)系，即必須經(jīng)過相互間的溝通和統(tǒng)一意見的過程（內(nèi)河主要是通過聲號(hào)）。按照規(guī)則的規(guī)定，作為承擔(dān)避讓責(zé)任一方的渡船，其本身受水流和風(fēng)浪等因素影響較大，操縱不靈活，這些原因會(huì)影響雙方船舶，導(dǎo)致會(huì)遇雙方可能錯(cuò)過最佳的避讓時(shí)機(jī)。而實(shí)行船舶定線制，使船舶的流向和航路明確化，同時(shí)規(guī)范渡船的穿越行為，劃定渡運(yùn)區(qū)域和錨泊區(qū)域，就可以通過減少和避免對(duì)遇和交叉相遇達(dá)到減少和避免碰撞事故發(fā)生的目的。

（作者單位：淮南市地方海事局）