重大項目協同監管信息系統指標體系構建研究

摘 要： 旨在研究建立一套符合我國國情的、貫穿整個項目管理周期的完整嚴格的量化重大項目協同監管指標體系。通過建立重大項目稽察協同監管全過程監測評價概念模型，提出了重大項目協同監管共性指標體系構建方法以及行業性指標構建思路。據此向監管部門提供項目全過程動態信息，以提高監管的有效性、精確性和客觀性；對促進政府投資項目建設規范管理，維護經濟建設秩序，提高政府資金使用效率，以及宏觀經濟決策等能發揮積極作用。

關鍵詞： 協同監管； 全過程監測； 評價概念模型； 指標體系； 構建方法

中圖分類號：TP399 文獻標志碼：A 文章編號：1006-8228（2013）12-81-03

Research on construction of indicator set of information system for important project cooperate supervision

Wu Qianfeng， Jie Jiancheng

（Zhejiang Economic Information Centre， Hangzhou， Zhejiang 310006， China）

Abstract： Study on establishing a set of complete and strict quantitative evaluation indices is elaborated， which is suitable for national conditions and whole project management cycle. Major project collaborative supervision index system construction method for common construction and industry-specific indicators are presented by establishing a evaluating conceptual models for major project entire process of monitoring. Through providing dynamic information of entire process in a project to regulatory authorities， the effectiveness， accuracy and objectivity of supervision are improved， which plays a positive role in promoting standardized management of government-invested projects， maintaining economic order in construction， improving efficient use of government funds and etc.

Key words： cooperate supervise； the entire process monitor； evaluating conceptual models； indicator system； construction method

0 引言

重大項目協同監管對促進政府投資項目建設規范管理，維護經濟建設秩序，提高政府資金使用效率，防止和糾正項目建設過程中的各種違規、違法行為發揮了積極的作用。重大項目稽察工作雖然已初步積累了一定的經驗，但與發達國家相比，我國目前還缺乏一套完整的建設項目的投資、工程進度、工程質量、投資控制、財務評價等方面的指標體系，從而對建設項目的進展情況、投資及其效應等還不能實施有效監管。

因此，需要研究建立一套符合我國國情的、貫穿整個項目管理周期的、完整嚴格的量化評價指標體系，并及時收集、整理、分析各類數據，形成各類報告，向監管部門提供項目全過程動態信息，以提高監管的有效性、精確性與客觀性；向宏觀決策部門提供決策的信息依據，并指導、協調建設項目的各種關系，更好地為建設項目服務。

1 重大項目協同監管指標體系構建的目標和原則

重大項目評價指標體系的本質是項目管理要素、目標及項目生命周期所涉及到的管理規定的數字化、集成化反映，因此構建重大項目協同監管指標體系的總體目標是：根據建立健全政府投資項目監管體系的戰略需求，運用現代項目管理理論，按照對重大項目實施科學、規范管理的要求，依據大型工程項目稽察要點，建立一套適應項目端數據采集、統計、發布、預警的，能夠科學客觀反映重大項目建設情況、動態的重大項目評價指標體系。

重大項目協同監管指標體系除了要科學合理之外，還需根據國家重大項目協同監管工作的特點，遵循系統性原則，規范性原則，準確性原則，可操作性原則，動態性原則，定性和定量結合原則，重點性原則。

2 重大項目協同監管全過程監測評價概念模型

重大項目投資規模大，建設工期長，具有很強的綜合性和系統性，其內部的邏輯關系遠比一般項目管理要復雜，因此本文選擇多維概念模型[1]作為重大項目協同監管的概念模型。

在多維概念模型中，主要有兩類關鍵要素：主題和維度[2]。主題是一個在較高層次上將基礎內容綜合歸類并進行分析利用的抽象，每個主題對應一個宏觀分析領域所涉及的分析對象。決策人員所做的分析往往涉及多個領域，因此就存在多個主題。維度是指決策者最容易接受相關基礎內容并獲取信息的角度。

考慮到重大建設項目監管的全面性、多層次性和過程性，為了便于對重大建設項目進行科學的監督管理，本文確立“主體”、“專業”、“職能”、“發展階段”、“監管進程”五個方面作為多維概念模型的主題，每個主題下設立了相應的維度，建立了重大項目協同監管全過程監測和評價指標體系設計的概念模型，如圖1所示。

圖1 重大項目協同監管全過程監測和評價指標體系設計概念模型

在“監管進程”主題下，根據項目生命周期理論設立了事前、事中和事后三個維度，依據這三個維度將項目過程細分成“項目決策”、“項目設計”、“項目實施”、“項目后期驗收評價”四個階段。在“職能”主題下，根據現代項目管理理論設立“資金”、“進度”、“質量”、“安全”等十二個維度。“主體”主題里包括“監管部門”、“投資方（業主方）”、“中介方”、“承建商”、“公眾”等維度。“專業”主題涵蓋了“環境”、“能源”、“土地”等維度。以下對每個主題以及相應的維度進行具體闡述。

2.1 監管進程維度

全過程監管是以項目全生命周期管理理論為指導思想，按照事前、事中和事后的邏輯主線貫穿項目生命周期的管理[3]。按照項目生命周期理論，項目建設主要分為項目決策階段、項目設計階段、項目實施階段、項目后期驗收評價階段[4]，其中每個階段對應不同的工作，也相應有不同的監管重點。

圖2 基于項目生命周期的全過程監管概念模型

2.2 監管職能維度

在保證項目運行所必要的外部條件基礎上，對項目的過程活動、實現目標和產生影響三項內容進行定性、定量和價值含量的分析，確定項目每個階段需要監測的維度和具體的監測指標以實現項目的全方位監管。

全方位監管的重點是對項目過程中各項活動的監管，它的有效性直接影響到項目目標的達成。經過梳理，在進行協同監管時，項目過程中的各項活動可以劃分為審批及基建程序、勘察設計管理、招投標管理、合同管理、投資計劃管理、投資控制管理、資金和財務管理、工程進度控制管理、質量安全和風險管理、組織和人員管理、項目竣工驗收管理、后評價管理等十二個方面。這些方面在項目生命周期中出現的階段不盡相同，其中，勘察設計管理處于設計階段，在項目施工階段主要評價設計變更與重大設計失誤的程度；項目竣工驗收管理處于項目竣工驗收階段；項目后評價管理處于項目驗收評價階段；其余的管理職能都貫穿于項目建設的全過程。

圖3 全方位監管邏輯體系示意圖

2.3 監管主體維度

重大項目協同監管主體主要由監管部門、投資方（業主方）、中介方、承建商、公眾五個層面的主體構成。

監管部門包括行業和地區主管部門下屬的行政監管機構、專業職能監管機構和政府行政綜合監管機構。行業和地區主管部門下屬的行政監管機構包括各省、市、自治區，公路、鐵路、電力、民航、電信、水利、農業、林業等地區和行業主管部門。專業職能監管機構包括投資、建設、金融、統計、國土、規劃、能源、安全、檔案、環保、質監等部門。政府行政綜合監管機構主要是發展改革部門（重大項目稽察辦）、財政、審計、監察、紀委等。

投資方（業主方）是政府。在項目生命周期過程中，政府主要行使項目的投資決策權、資金管理權、實施監督權，這些權力分別由不同的政府行政部門來承擔。

承建方是項目組織層面的參與主體，包括設計單位、承包商、供應商等，他們直接面對項目開展建設和管理活動，也是協同監管系統最重要最直接的信息采集和傳輸者。

中介方包括社會性的監理單位、保險公司、信用評級機構、行業協會，以及重大項目貸款的金融機構等。

公眾通過舉報重大項目中損害公共利益的行為，可以參與重大項目監督。在重大項目中要實行公示、聽證制度，公開相關信息，吸收、處理公眾意見，形成規范、可操作的公示和聽證程序，健全完善重大項目違規舉報制度。重大項目監管機構會同有關部門對舉報內容進行核實和查處，接受社會公眾的監督。

2.4 監管專業維度

每個項目都隸屬于某個特定的行業，因而項目的實施必須符合行業的規定和行業標準。除此之外，所有的項目都必須遵守土地部門、環境部門、能源部門等法律法規的要求。因此，必須根據項目的特性對其進行是否符合行業標準及法律法規的監督。

2.5 監管發展階段維度

監管模式有一個從初級到高級的發展和成熟過程。如果把當前的監管模式作為初級階段，那么，隨著體制的變革，監管模式也會不斷優化，從以“實現發改委各部門重大項目審批與管理數據在線共享、協同監管”為目標的初級階段，發展到以“形成橫向的監管整體，實現監管主體一體化”為目標的中級階段，進而發展到以“實現多主體協同監管和對項目全面監管”為目標的高級階段。

3 重大項目協同監管共性指標體系構建方法

“監管進程”主題中各個階段的項目管理均可分為若干不同方面的內容，而“職能”主題下各維度的績效均包含與項目相關的組織行為，以及這些行為所產生的結果，因此，在“職能”和“監管進程”兩個主題構成的框架下，本文考慮使用“過程-內容分解”法獲取重大項目協同監管和評價指標初始集[5]。

“過程分解”將項目管理按其發展過程細分為若干階段，因為各階段的目標存在較大的差異，其對應的評價指標也不同。本文按照“監管進程”主題將項目周期劃分為項目決策、項目設計、項目實施、項目后期驗收評價四個階段。四個階段是相互聯系、交互作用的，上一階段的成果即為這一階段行為的依據， 這一階段憑借該依據創造出本階段的結果。

“內容分解”階段首先按照上述項目監管進程各階段的內容將實施階段按項目管理的內容細分為不同的方面；然后各方面的監管評價都包括“與項目相關的組織行為以及這些行為所產生的結果”兩部分內容；繼續將各方面的行為及相關結果按其內容逐層細分，直至得到可衡量的具體指標。

通過“過程-內容分解法”獲得的評價指標初始集是全面但是粗糙的，會存在獨立性、可操作性、均衡性較差的問題，需要對其進行更細致的篩選。本文評價指標的篩選采用專家調查法（Delphi法），通過設計和發放咨詢問卷的方式來征求專家或具有豐富從業經驗的人員意見，根據問卷結果調整指標。

4 重大項目協同監管行業性指標構建思路

前述的指標體系為國家重大項目協同監管的共性指標體系，由于國家重大項目涉及交通設施、能源建設、城市建設、金融服務業及商貿綜合體、社會事業、旅游及文化創意、產業平臺、農水工程等多個行業[6]，不同的行業在三級指標計算中用到的基礎指標和數據會有所不同。本文嘗試以投資控制指標為例，以鐵路、公路、高速鐵路和建筑工程為典型行業，在投資計劃控制、投資變更規范性等二級指標分析中加入部分體現行業特點的基礎個性指標以完善指標體系，從而實現對特定行業的國家重大項目監管的針對性和有效性。

5 結束語

本研究的主要結論如下：

⑴ 構建重大項目協同監管全過程監測評價概念模型。在對國內外重大項目的監測、評價、實踐分析和總結的基礎上，提出了國家重大項目協同監管全過程監測和評價指標體系設計的概念模型，確立“主體”、“專業”、“職能”、“發展階段”、“監管進程”五個方面作為多維概念模型的主題，且每個主題下設立了相應的維度。

⑵ 形成重大項目協同監管共性指標體系構建方法。根據當前重大項目協同監管仍處于“初級階段”的現狀，選擇“職能”和“監管進程”兩個主題構成的框架來確定指標，構建了由前期工作監管、勘察設計管理、招投標和合同管理、投資計劃管理等九大指標構成的初級階段協同監管指標體系。

⑶ 提出了重大項目協同監管行業性指標構建思路。考慮到不同行業的特殊性，本研究以投資控制指標為例，選取鐵路、公路、高速鐵路和建筑工程作為典型行業，在投資計劃控制、投資變更規范性等二級指標分析中加入部分體現行業特點的基礎個性指標以完善指標體系。

參考文獻：

[1] 葛君，張鵬，方義秋.一種基于概念模型的切點定義方法[J].計算機應

用，2009.3.

[2] 劉潔，柏彥奇，孫海濤.概念模型建模方法研究[J].長春理工大學學報

（自然科學版），2007.3.

[3] 于隨然，陶璟，王佳偉.基于層次分析法多標準決策分析的產品全生

命周期方案選擇[J].上海交通大學學報，2007.4.

[4] 何文盛，曹潔，張志棟.美國政府績效評價中項目評估分級工具：背

景、內容與借鑒[J].蘭州大學學報（社會科學版），2009.1.

[5] 卓萍.公共項目三維立體績效評估指標體系的構建[J].天津行政學院

學報，2009.5.

[6] 王小林著.項目投資群體決策模型研究[M].中國農業出版社，2005.