政府投資項目設計變更與現場簽證探討

廣東深圳 518000

摘要：“三超”是我國建筑行業中相對普遍存在的問題，特別是政府投資工程。如何控制好“三超”現象的發生，是每一位造價人員及工程管理人員非常關注的問題之一。本文根據多年工程實踐，對政府投資項目的設計變更與現場簽證存在的一些問題及措施進行探討。

關鍵詞：政府投資；設計變更；現場簽證

前言

隨著我國經濟的快速發展，政府投資項目也不斷增多，而基于目前我國政府投資項目中存在的一些“三超”問題，造成投資失控得不到應有的效益。本人從多年工程實踐中發現，造成“三超”問題的原因比較集中于設計變更與現場簽證的不規范。下面列舉設計變更或現場簽證中存在的主要問題及其后果：

一、設計變更未經審批，直接變更實施

設計變更一般由項目法人組織施工、設計、監理等參建單位審查，較大變更報項目主管部門審批后方可實施。然而在實際結算過程中，發現很多設計變更并未按規定辦理審批手續。如在某水利工程結算時發現，景觀設計單位擅自變更提高堤岸后坡回填土高程。因該變更涉及結構安全，按規定應報水利主管部門審批。但該景觀設計單位未報區級行政主管部門審批，違反了當地水利工程設計變更管理規定，造成增加回填土方工程量萬余方，增加結算造價金額約 50 萬元；又如，堤岸擋墻后回填砂性土變更為回填中粗砂，屬于一般設計變更，在實施過程中沒有經過行政主管部門審批，根據規定，該變更不應計量，但施工單位已按變更后的方案施工，這就使結算存在爭議。

二、勘察、設計質量不高等問題造成大量設計變更及現場簽證

勘察、設計質量的好壞會直接影響工程的造價，因勘察不到位或者設計深度不夠，導致實際施工時常需要設計變更或者現場簽證增加工程量，造成工程造價增加。如因地質勘察不到位，導致基坑開挖時出現流砂，基坑支護方式必須由原來的混凝土攪拌樁變更為鉆孔灌注樁等，工程造價大大增加；又如某工程在樁基施工時發現地下存在大型不明障礙物，必須轉移樁位重新鉆孔打樁，造成造價增加。設計深度不夠，可能是疏忽，也可能是故意留有機動空間，由此造成的損失不容忽視，應引起重視。

三、現場簽證內容與施工合同或招標文件條款相違背

《中華人民共和國招標投標法》規定，“……不得再行訂立背離合同實質性內容的其他協議”。結算時發現，現場簽證內容與施工合同或招標文件有關條款相矛盾。如：某新建比賽場館地下室工程，合同約定“工程量清單綜合單價包干，……即在施工過程中即使工程量清單內項目工程量發生變更，綜合單價也不發生改變，……”，但在結算時，施工單位提出對人防門價差的調整，原因在于人防門投標單價與市場價相差較大，要求調增綜合單價的差價部分。但經調查核實，本地區人防門在投標時期與施工時期的市場價接近，因編制招標文件和投標文件的工作人員未能準確核實主材價，導致招標文件的人防門單價偏低。但根據合同條款，該人防門單價不能調整。又如某水利工程結算項目，招標文件約定“臨時工程費包干”，但結算資料又出現“支護松木樁”的簽證（支護樁屬于臨時工程），按照招標文件約定，此項不予計量（但如果是招標圖之外變更增加的應另行考慮）。

四、設計變更實際為承包商的不平衡報價策略

不平衡報價是相對常規報價而言，即一個項目總價基本確定后，通過內部提高或降低某些分項的單價，保持總價平衡而不影響中標，又能在結算時得到更好的經濟效益的方法。如施工過程中承包商發現某分項工程投標單價偏低，繼續按圖施工會導致虧損，承包方則會變相地通過設計變更的方法來達到盈利目的。從而謀取非法利益，變相套取財政資金的一種手段，應采取措施予以規避。

五、設計變更程序倒置，真實性無法核實

按照設計變更流程，設計變更無論由哪方提出，均應由建設單位、設計單位、監理單位、施工單位共同協商，經建設單位確認后由設計單位發出變更通知單及相應的變更圖紙，并由監理工程師簽發后，施工單位方可實施。從以往的結算工程來看，設計變更事后補辦的情況非常普遍。如某新建教學樓工程結算，工程已于 2010 年 10 月完工，但有幾份設計變更通知單卻是 2011 年 1 月發出，存在先施工后報批情況，該作法符合變更程序，存在先施工后補辦設計變更的程序倒置現象，真實性值得考證，極易成為爭議問題。

六、設計變更超出承攬范圍

根據《建設工程勘察設計管理條例》規定，設計單位不得超出承攬范圍設計或變更。但在實際施工中，不僅有超設計資質等級承攬業務的情況，還存在超合同范圍變更的情況。如某水利工程結算資料顯示，水工設計和景觀設計分別由兩家設計單位承擔，景觀設計單位未經建設單位及主管部門批復，對水工結構進行變更，超出合同承攬范圍，造成造價大大增加。

七、設計變更及現場簽證內容不具體、格式不規范

結算中常存在很多設計變更和現場簽證手續不完善、不規范的情況。如現場簽證單上沒有加注監理意見、甲方負責人打印簽名或只簽姓名推脫責任，簽證內容描述不清、前后矛盾；設計變更單中變更原因、范圍、部位不明確，尺寸、標高和文字說明表達不準確，沒有圖示說明或圖示不規范等問題。如某設計變更內容為修改堤岸回填土高程，只用一句話描述 A 段至 B 段高程由+0.05m 調整到+3.26m，但未提供橫斷面圖和平面圖，以致在結算時不能區分填方范圍，工程量無法計算，最終只能任由建設單位和施工單位補充說明，真實性無法核實。

八、現場簽證辦理不及時，準確性差或虛報工程量

及時性和準確性是保證簽證真實性的基礎，這就要參建各方現場管理人員一同就工程現場當時實際發生的合同以外的零星工作進行現場準確測量、描述，按合同約定及時辦理簽證手續。但結算審核人員發現，現場簽證不及時、虛報簽證工程量、事后補辦簽證的現象是時有發生。主要原因建設單位現場代表與監理人員不認真履行職責，任由施工單位事后口頭會議，追記補辦，導致補寫的簽證單與實際不符，甚至有些簽證純屬虛構。如某體育場改造工程結算，簽證顯示，因北樓外墻面批蕩因裂縫太多，需鏟除原批蕩后重新批蕩，然后再涂刷外墻漆，工程量1500m2，但結算時現場察看后發現此外墻依然存在明顯的裂縫，于是懷疑沒有把原批蕩層鏟掉，后經調查核實，施工方僅對外墻涂刷了外墻漆，根本沒有鏟除原批蕩層，如不認真核實就會造成財政資金流失 5 萬余元。

上述工程建設中存在的設計變更和現場簽證問題，造成財政資金的大量流失，對財政投資工程造價的影響巨大。為了更好地控制投資，減少設計變更和現場簽證的發生率，減少結算時的爭議，縮短結算時間，更好地發揮財政資金的使用效益。建議采取如下措施：

（一）加強對工程合同管理

工程合同很多，要控制投資造價，主要應加強施工合同和設計合同的管理。對于施工合同，主要是注意明確工程承包范圍、承包方式、開工日期、竣工日期、合同金額、質量標準、通用及專用條款，專用條款內容須特別注意明確合同解釋順序、發承包雙方的責任、違反合同的處罰辦法、進度款預付款支付以及工程變更價款調整方法等等。這些都是施工合同必不可少且非常重要的內容，如合同解釋順序不明確就有可能造成工程糾紛，進度款支付不約定支付比例和方式就有可能導致結算超付、工程變更價款不約定計價方式將導致結算缺乏依據等不良后果。對于設計合同方面，主要是控制設計單位在設計過程中因設計深度不足發生大量設計變更造成后續造價的明顯增加，故應在合同中明確因勘測設計失誤造成重大設計變更的處罰措施，提高勘察設計單位的風險意識，減少因失誤或人為的模糊地帶，確保招標圖紙達到施工階段要求，從而達到控制投資的目的。

（二）加強工程概預算的管理

為了防止不平衡報價，建設單位應做好招標控制價、編制合理的招標文件。現在大部分省市都實行政府投資項目財政評審的原則，政府投資的 10 萬元以上的項目，都必須把預算和結算送財政投資評審中心審核，預算審核結果即作為該項目的招標控制價。但招標控制價并不能控制不平衡報價，所以，有些地區規定，招標文件必須注明“投標人的投標單價不能超過招標控制價的每一項綜合單價，否則結算時以招標清單單價為準”，該做法有效地控制了不平衡報價，現一直沿用，效果甚好。

（三）加強結算審核的把關

工程結算審核是一項復雜而重要的工作，審核結果直接關系到工程造價。結算審核需要結合招投標文件、施工合同、施工竣工圖、隱蔽工程記錄、設計變更及現場簽證等進行審核，尤其是必須對設計變更和現場簽證的真實性、必要性、合規性等幾方面認真審查。對工程現場進行勘察和實測，核查實際施工與變更圖是否一致，簽證工程量是否存在虛報，對差異部分和虛報內容予以核減；對設計變更內容核實，看變更依據是否充分，重大變更是否有主管部門審批等，否則視為無效變更，不予計量；核實簽證內容是否與施工合同或招標文件重復或相矛盾，對重復的部分予以核減，對矛盾的部分予以調整。

（四）制定相應的法律法規

建議政府主管部門應制定相應的“建設工程設計變更及現場簽證管理辦法”，明確設計變更和現場簽證的審批權限，逐級審批，以防止個人行為隨意變更，杜絕或減少現場管理人員隨意簽證、審查不嚴的行為；制定設計變更和現場簽證辦理流程和相關格式，以規范變更和簽證內容和相關手續，從而減少結算糾紛；明確設計變更和現場簽證的范圍，對于不符合規定的不予計量，為結算提供有力依據；完善相關監督及責任追究制度，對于弄虛作假、提供虛假工程變更或簽證意見的單位或個人予以處罰，情節嚴重的由監察部門移送司法機關處理。以達到規范和約束政府投資行為，保證項目建設成本的真實、準確，提高政府投資的質量和效益的目的。

作者簡介：

田禮奇（1970.12），男，漢族、湖北黃岡人，現供職于深圳市光明新區管委會，研究方向：建筑工程造價管理。