擴權(quán)強鎮(zhèn),一條坎坷的必經(jīng)之路

今年4月初，南充市公布了首批擴權(quán)強鎮(zhèn)改革試點鎮(zhèn)名單，9個試點鎮(zhèn)分別從9個縣（市、區(qū)）中產(chǎn)生，試點的帶動意義由此可見。

對于試點鎮(zhèn)的確定，南充市有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)：距離縣城有一定距離、人口規(guī)模在4萬以上、周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對集中、場鎮(zhèn)規(guī)模較大、經(jīng)濟社會發(fā)展較好、輻射能力強。

在南充之前，四川已有成都、德陽、宜賓、眉山等地的部分鎮(zhèn)開始了擴權(quán)強鎮(zhèn)改革試點之旅。而更早的時候，達州市大竹縣廟壩鎮(zhèn)、成都市新津縣花源鎮(zhèn)作為全國試點鎮(zhèn)，在經(jīng)歷了不同的挫折困難后，取得了有目共睹的成效。而從全國，尤其是東部沿海地區(qū)的試點來看，擴權(quán)強鎮(zhèn)已經(jīng)成為破解基層行政體制改革、推動城鎮(zhèn)化建設(shè)中一條必經(jīng)卻有些坎坷的路徑。

權(quán)力下放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展急需“松綁”

早在2006年，浙江省紹興市便啟動了擴權(quán)強鎮(zhèn)試點，從數(shù)據(jù)來看，當(dāng)時的試點鎮(zhèn)店口鎮(zhèn)社會總產(chǎn)值已達到558億元，國內(nèi)生產(chǎn)總值為71.6億元，農(nóng)民人均收入已逾2萬元，其經(jīng)濟實力早已超過西部欠發(fā)達地區(qū)一個縣的總和。

紹興市發(fā)改委一名干部曾對媒體說，“這些中心鎮(zhèn)的經(jīng)濟總量占全市35%，已成為農(nóng)村政治、經(jīng)濟、文化中心，但對社會保障、集鎮(zhèn)規(guī)劃、審批處罰等與經(jīng)濟同步出現(xiàn)的問題卻無法統(tǒng)籌解決，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在這些問題上反映日益強烈。”

面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)與權(quán)的強烈不對等，2006年紹興在店口鎮(zhèn)等5個鎮(zhèn)啟動擴權(quán)強鎮(zhèn)改革試點，并于2009年在全市范圍內(nèi)推行，由此形成的“紹興經(jīng)驗”一度引發(fā)各界廣泛關(guān)注。

就在紹興試水?dāng)U權(quán)強鎮(zhèn)之后的一年，2007年，四川德陽市在對120多個鎮(zhèn)進行了一番“海選”之后，確定漢旺鎮(zhèn)等10個鎮(zhèn)為擴權(quán)試點鎮(zhèn)，下放行政審批、規(guī)劃、城市管理執(zhí)法權(quán)等。

當(dāng)時駐扎著東汽等大型企業(yè)的漢旺鎮(zhèn)政府所管理的事務(wù)已相當(dāng)于一個小城市，但是，社會管理卻仍停留在農(nóng)村小集鎮(zhèn)層面，這就導(dǎo)致鎮(zhèn)政府所管理的事務(wù)和其所擁有的職能嚴(yán)重脫節(jié)。因此，必須通過擴權(quán)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)與經(jīng)濟規(guī)模、人口規(guī)模相匹配的行政權(quán)力。

與店口、漢旺這樣的強鎮(zhèn)擴權(quán)之后的脫困而出不同，窮鎮(zhèn)、弱鎮(zhèn)則更希望通過擴權(quán)來強鎮(zhèn)，釋放權(quán)力來搞活鄉(xiāng)鎮(zhèn)。從本質(zhì)上來說，擴權(quán)強鎮(zhèn)就是放活鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為發(fā)展松綁，為發(fā)展提速。

今年2月，四川省委十屆四次全會提出“支持市（州）開展擴權(quán)強鎮(zhèn)改革試點，對吸納人口多、經(jīng)濟實力強的鎮(zhèn)，賦予同人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)”。而在2013年，四川為新一輪改革布局之時，四川省“兩辦”就聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于支持百萬人口大縣改革發(fā)展的政策措施》，要求“將進一步依法下放市級經(jīng)濟管理權(quán)限和社會事業(yè)管理權(quán)限，支持人口大縣開展擴權(quán)強鎮(zhèn)改革試點，將建設(shè)管理、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、民生事業(yè)等部分縣級管理權(quán)限下放試點鎮(zhèn)”。

“強鎮(zhèn)擴權(quán)是以一個城市的標(biāo)準(zhǔn)來發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實質(zhì)是縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的扁平化和權(quán)力中心的下移。”國家行政學(xué)院教授汪玉凱曾說：“以大城市經(jīng)濟圈、周邊縣為依托，全面開花，會是未來中國經(jīng)濟增長主要的動力。”

模式多樣，無法形成統(tǒng)一“模板”

根據(jù)目前各地試點的情況看，擴權(quán)強鎮(zhèn)并沒有統(tǒng)一的模式可以照搬、復(fù)制，東部發(fā)達鎮(zhèn)、西部欠發(fā)達鎮(zhèn)，城郊鎮(zhèn)、偏遠鎮(zhèn)，由于各個試點鎮(zhèn)條件不同、問題不同，改革的側(cè)重點、下放的權(quán)力都有所不同。

2009年底，廣東在佛山、東莞兩地試點擴權(quán)強鎮(zhèn)，也有一種說法叫“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革。佛山容桂鎮(zhèn)第一批獲得的行政審批事項、處罰事項和日常管理權(quán)限事項共316項，涵蓋產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)、社會管理、市場監(jiān)管、公共服務(wù)等多方面。

而四川簡陽市則把財權(quán)的下放作為重點，2013年，簡陽市在經(jīng)濟實力較強的賈家鎮(zhèn)開展擴權(quán)強鎮(zhèn)改革試點，市財政不再參與賈家鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)實現(xiàn)的稅收收入、非稅收入的分享，賈家鎮(zhèn)可以按照事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一，自主安排下劃財力，當(dāng)年，賈家鎮(zhèn)的公共財政預(yù)算與上一年比幾乎翻了一番。

除了事權(quán)、財權(quán)的匹配，人事權(quán)的“落地”對于試點鎮(zhèn)來說也非常關(guān)鍵。浙江省瑞安市明確，試點鎮(zhèn)黨委書記要進所在縣委常委班子，鎮(zhèn)長明確為副縣長級；縣派駐強鎮(zhèn)的機構(gòu)要建立分局，其正職的人事任命需書面征得鎮(zhèn)黨委的同意，并由鎮(zhèn)黨委、政府實行年度評議；同時，建立城鎮(zhèn)管理綜合執(zhí)法大隊、審批服務(wù)中心、土地儲備中心和招投標(biāo)中心等。

改革并非一蹴而就，對于擴權(quán)強鎮(zhèn)有些地方走得快些，權(quán)力下放比較直接，而有的地方推進比較平緩，權(quán)力下放過程中有些反復(fù)。總的來說，權(quán)力下放有直接下放、委托下放兩種，可以將權(quán)力直接下放給鎮(zhèn)政府，或者在鎮(zhèn)設(shè)置各類行政服務(wù)中心，作為上級政府的分支機構(gòu)，抑或在鎮(zhèn)設(shè)置派出機構(gòu)等。

擴權(quán)責(zé)任，游走在法律與利益的邊界

盡管全國擴權(quán)強鎮(zhèn)改革試點已經(jīng)實施了近四年時間，但在取得明顯效果的同時也面臨著很多的問題。

四川大學(xué)教授楊明洪曾對擴權(quán)強鎮(zhèn)改革試點鎮(zhèn)進行過摸底調(diào)查，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題頗具代表性，“試點鎮(zhèn)的權(quán)力下放不到位，現(xiàn)行的體制尤其是財政管理制度嚴(yán)重制約著擴權(quán)強鎮(zhèn)的深入推進，用地指標(biāo)的壓縮與小城鎮(zhèn)發(fā)展之間的矛盾沖突日益凸顯，小城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃工作亟待加強”，這些問題都是在試點中待解且難解的問題。

當(dāng)然，人們拷問最多的則是權(quán)力下放的范圍在哪里，因為部分權(quán)力的向下賦予缺乏法律的支撐，尤其是涉及到執(zhí)法權(quán)和處罰權(quán)等。在試點中，有些地方出現(xiàn)了試點鎮(zhèn)直接審批蓋章的項目，因為不被省里認可而被退回縣級政府重新審批。而在放權(quán)的過程中，更多的阻礙在于縣級政府和部門的職權(quán)都不太愿意下放到鎮(zhèn)，甚至下放的權(quán)力又被收回。典型的案例就是浙江紹興平水鎮(zhèn)一度獲得了可以自行任免副鎮(zhèn)級干部的“大權(quán)”，但時間不長，任免權(quán)限又被收回縣里。

平水鎮(zhèn)并非個案，很多試點鎮(zhèn)都因為權(quán)力下放的合法與否產(chǎn)生過疑問與爭辯。2011年，成都郫縣安德鎮(zhèn)在前期曾開出了一張包含了100多項審批服務(wù)事項的“清單”，“權(quán)力清單”讓縣級各部門紛紛來討“說法”，有的認為權(quán)力下放缺乏法律法規(guī)依據(jù)，有的認為權(quán)力下放后監(jiān)督追責(zé)也要相應(yīng)跟上。

江蘇省法制辦副主任馬太建曾在媒體上說：“改革試點工作要依法規(guī)范有序地推進，權(quán)力下放要依法、權(quán)力實施主體要合法、權(quán)力行使要依法。”

為了規(guī)范權(quán)力運行、加強行權(quán)監(jiān)督，率先試點擴權(quán)強鎮(zhèn)的浙江紹興市出臺了《關(guān)于推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委權(quán)力規(guī)范透明運行的若干意見》，通過定權(quán)力內(nèi)容、定權(quán)力規(guī)程和定權(quán)力責(zé)任，探索規(guī)范權(quán)力行使的機制和方法。

面對擴權(quán)之難，中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員宋迎昌建議：“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴權(quán)發(fā)展的過程中，要注意引入市場機制，確定正確的發(fā)展方向，帶動整個地區(qū)經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門的權(quán)力監(jiān)督也應(yīng)加強，力爭下放的權(quán)力能合理、有效地發(fā)揮作用。”

責(zé)任編輯：余娜