財權格局新博弈

解決國家面臨的種種問題都可從財政改革入手。

“國家面臨的種種問題都與財政有關。”在北京大學財經法研究中心主任劉劍文眼里，十八屆三中全會對中國經濟體制改革中最繁復的財稅改革重繪路線圖，針腳清晰而不失細密。

“財稅體制改革中深層次的、根本的、關鍵的、核心的問題是財權事權定位劃分和匹配。”中國政法大學財稅法研究中心主任施正文說，十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中未提“財權”，但并不否認適度地劃分和分配財權，這是未來需要探討的重點；而事權財權在各級政府之間如何配置和劃分，是現在沒有解決的。

對于《決定》中所明確的“保持現有中央和地方財力格局總體穩定，結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分”，在中央財經大學法學院教授甘功仁看來，意味著中央和地方的財政格局“是不能大改的，最多只能是小的改變”。

被稱為中國經濟體制改革“最難啃的硬骨頭”的財稅體制改革如何以小改動撬動大格局，尚需拭目期待。

財權、財力、事權“倒掛”

劉劍文注意到，此次十八屆三中全會關于“建立事權和支出責任相適應的制度”的提法，與1994年分稅制改革將“財權與事權相匹配”作為基本原則、黨的十七大和十八大報告提出的“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”，“其實是處在不同的維度”。

財權是指各級政府依法享有的籌集收入的權力，主要包括稅權、收費權及發債權；財力是指各級政府在一定時期內擁有的以貨幣表示的財政資源，來源于本級政府稅收、上級政府轉移支付、非稅收入及各種政府債務等；事權，是指一級政府在公共產品或服務中應承擔的任務和職責。

“十八屆三中全會的《決定》中沒有提到事權與財權相匹配，并不意味著否定。”劉劍文說，目前的新提法將事權調整放在優先位置，傳遞了權責統一的信號，反映了下一步改革的思維。

“財權與事權相匹配的意見有兩種，一種是財權定事權，優先調整財權，再根據財權來劃分中央與地方的事權；第二種意見是以事權來定財權，也就是說要優先理清事權，再根據事權來配置中央和地方的財權。”劉劍文說，目前的提法實際上是采取的第二種，“這和我們國家的實際需求是相適應的，目前我們國家各級政府事權和支出范圍劃分隨意性較大，而且標準比較模糊。”

“劃分事權，是整個財稅體制改革也是整個政府改革的前提和起點。”施正文說。十八屆三中全會規定，建立事權和支出責任相適應的制度，適度加強中央事權和支出責任，國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則和管理等作為中央事權；部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系；區域性公共服務作為地方事權。

“還需要在各級政府之間劃分事權，1994年分稅制改革只是在中央和省之間大致有了劃分，但是沒有出現省以下各級政府，越到地方支出責任越大，事權越多。”施正文說，各級政府間事權劃分不明確導致責任不穩定、政策短期化。

“財力上地方和中央倒掛，中央收入多，地方收入過低。”施正文說，現在地方政府自主財力太少，多數都依靠上級財力的轉移支付。

劉劍文給出了未來改革整體邏輯的“四部曲”，“第一是理順中央和地方事權關系；第二，按照事權來界定支出責任；第三，根據支出責任合理配置財權；第四，要落實稅收法定主義，最終實現走向財稅法治。”

分稅制爭議

現有地方和中央財力格局，與1994年1月1日正式啟動的分稅制改革密切相關。

2012年3月8日下午，全國人大廣東團分組討論的現場，全國人大代表、廣東省地稅局局長王南健率先開腔，“分稅制一定要完善。”

“100元的GDP，中央就拿走了55元。”王南健直陳，“上頭點菜，地方埋單”的現實令地方政府苦不堪言，“為了完成不停加碼的任務和指標，地方政府只能搞土地財政，甚至是增加收費項目，甚至是下達一些不切實際的財稅增幅指標。”

而對于分稅制改革確立的通過轉移支付實現政府間財力再次分配的做法，王南健認為“這個問題就更大了”，“中央拿走的錢，用于專項轉移支付占了很大一部分，這是‘跑部錢進’的根源。而轉移多少就看關系，結果造成很多浪費。”

這場被官方認為“新中國成立以來涉及范圍最大、調整力度最強，影響最為深遠的一次財稅改革”，對于中國經濟的影響，尤其是中央與地方事權財權的影響，一直存在爭議。

1994年前是財政大包干體制，中央和地方是一種契約關系，上交完以后都留給地方，出現了中央向地方借款來維持中央宏觀調控的財力需要。分稅制改革使中央財政貧弱的局面迅速改觀，增強了中央轉移支付的能力和宏觀調控的能力，居功至偉。

不過，隨時間推進，這場以行政為主導的財政體制改革，其弊端、不可持續性、不協調性、不平衡性也逐漸顯現。

“分稅制是一種分權、分財的改革。從財政收入的角度考慮得太多，關注財權多于關注事權，造成財權與事權不相匹配，或者事權與支出責任不相匹配，造成‘中央請客，地方埋單’等問題。”劉劍文說。

另一個在分稅制財政改革中未明確的問題是，除了稅收，“政府在收費、國有企業的利潤、政府性基金等多方面也有收入，然而這些在改革中沒有被清晰地表達出來，也忽視了對財政支出的管控，因為是行政主導，透明度不是很強，預算起的作用有限。”劉劍文說。

地方負債現實

地方債務加重和地方財力緊缺，被認為是分稅制的一個直接后果。

1994年分稅制改革，實行按稅種劃分收入的辦法后，原屬地方支柱財源的增值稅和消費稅收入（增值稅的75%和消費稅的100%）上劃為中央收入，由中央給予地方稅收返還，返還額以各地上劃中央增值稅和消費稅收入增長率為基數逐年遞增。遞增率按全國增值稅和消費稅增長率的1：0.3系數確定。

2002年，中央將日益壯大的所得稅納入分享范圍，即將原來屬于地方稅收的企業所得稅和個人所得稅（企業所得稅按照企業所有制性質劃分歸屬，個人所得稅100%歸地方）變為共享收入，實行比例分成，中央占60%，地方占40%。

這使得地方政府不得不對營業稅進一步倚重。營業稅作為中國第三大稅種，主要是對建筑業和第三產業征收的稅收，其中建筑業又是第一稅源。2003年以后，土地開發、基礎設施投資和擴大地方建設上的財稅驅動力即由此產生。

地方政府盲目舉債、債務過高的情況引起廣泛擔憂。而2013年12月4日，美國聯邦法官批準底特律的破產保護申請，成為美國歷史上最大的破產保護城市。底特律魔咒會否發生在中國地方政府身上，比如曾肩負中國最富城市和“鬼城”雙重稱號的鄂爾多斯，其負債總額坊間流傳不同版本，從1000億元至4000億元不等。

“我們是單一制國家，地方政府真正到揭不開鍋的時候，上級政府還得替它善后。”中國財稅法學研究會副會長朱大旗說，正因如此，中央政府才有必要更多地掌握一些財力，“萬一出現問題，還有搶救的能力。”

財權會否下放

徐孟洲分析說解決地方負債的長遠辦法是明確事權，并配以相應的財權，“地方政府靠土地財政和融資平臺等，財政收入不穩定。要選擇一些適合地方的稅，配給它。”

“并不能籠統地講中央是否會下放財權，財政權進一步分解為財政立法權、管理權、歸屬權，我覺得財政權主要還是要掌握在中央，包括財政的分成比例，中央應有適度的比較強的財力，這樣才能進行轉移支付，調節各地差別，保證基本公共服務均等化的需要。”朱大旗說。

“可能會有一定財權下放，但是量不會大。”中央財經大學稅務學院教授曹明星這樣預估，“以法律乃至財政稅收基本法的方式，而不是通過行政的方式，進一步理順中央和地方收入劃分。”

“在確保中央與地方全局利益前提下，要給予地方適當的財稅立法權、管理權、歸屬權。首先當然是通過人大立法來明確，其次，優化稅種結構屬性，將部分稅種使用權給地方，部分稅種可以考慮共享。”賈紹華說。

摘自《瞭望東方周刊》