農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資面臨的障礙及法律對(duì)策

孟繼超

(安徽阜陽(yáng)師范學(xué)院 安徽阜陽(yáng) 236000)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在農(nóng)村地區(qū)實(shí)施的是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)土地制度，這一制度在特定的歷史背景下有效地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，保障了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，但在新的形勢(shì)下卻面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。一方面，隨著城市化的大潮，大批農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，部分農(nóng)村土地出現(xiàn)無(wú)人耕種的情況，這為實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)提供了可能性;另一方面，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制日益成為農(nóng)村土地集約化利用的巨大障礙。根據(jù)這一變化，黨和政府也逐步放松了對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的限制，以充分利用土地資源，讓農(nóng)民從土地中解放出來(lái)。

經(jīng)過(guò)十多年的探索和實(shí)踐，我國(guó)已經(jīng)初步建立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，截至2013年底，全國(guó)承包耕地流轉(zhuǎn)面積3．4億畝，是2008年底的3.1倍，流轉(zhuǎn)比例達(dá)到26%，比2008年底提高17.1個(gè)百分點(diǎn)［1］。現(xiàn)有的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大多是以轉(zhuǎn)包和出租為主，而作為一種新的投資方式，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資已經(jīng)成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一種重要方式。近年來(lái)，黨和政府相繼出臺(tái)了一系列政策和法律法規(guī)，對(duì)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范，逐步強(qiáng)化了對(duì)包括作價(jià)出資在內(nèi)的農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的認(rèn)同。因此，研究現(xiàn)有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資法律制度，把握其基本的規(guī)律，探索其發(fā)展方向，具有很強(qiáng)的實(shí)踐和理論意義。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資的可行性分析

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資的合法性依據(jù)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資，概括而言即是以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股，是“將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為股權(quán)，自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”，或“入股組成股份公司或者合作社”。［2］隨著城市化和工業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織方式也在不斷發(fā)生著變化，農(nóng)村土地使用方式出現(xiàn)了新的制度和某種程度上的集中。在我國(guó)當(dāng)前的法律規(guī)范體系之中，農(nóng)地的這種流轉(zhuǎn)和集中就是我國(guó)“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求，也是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的必由之路”。［3］農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資的形成和確立是農(nóng)村土地不斷被納入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程，是一個(gè)不斷突破和完善舊有法律的過(guò)程，也是我國(guó)法律體系不斷自我更新完善、與時(shí)俱進(jìn)的過(guò)程。法律是行為的基本規(guī)范，其制定也要以現(xiàn)實(shí)為依據(jù)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展非常迅速，考察現(xiàn)有的法律制度，它有著與現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)相配合又相沖突的特點(diǎn)。

現(xiàn)有的法律制度是調(diào)整農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本依據(jù)。經(jīng)過(guò)不斷修訂完善，我國(guó)形成了以憲法為總綱，包括《土地管理法》、《土地承包法》、《物權(quán)法》、《公司法》等法律對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各方面進(jìn)行規(guī)制，也為農(nóng)地的流轉(zhuǎn)提供了法律規(guī)范支撐。

《憲法》第十條規(guī)定:“任何組織和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”雖然《憲法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的交易作出了限制，但還是留下了緩沖的余地，規(guī)定了土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。作為一種流行的資本運(yùn)作方式，股份制有助于吸收資本實(shí)現(xiàn)集約化經(jīng)營(yíng)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，其天然具有資本的屬性，可以作為出資的一種類型。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的作價(jià)出資(入股)，事實(shí)上是將土地使用權(quán)資本化后讓渡出去，以獲得穩(wěn)定的收益，這種近似于儲(chǔ)蓄的投資方式，可以規(guī)避相關(guān)的法律風(fēng)險(xiǎn)。

《土地管理法》第六十條規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請(qǐng)，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)。”明確了農(nóng)村土地使用權(quán)可以作為資本參與股份制企業(yè)的投資，但還是堅(jiān)持土地歸集體所有的性質(zhì)和土地的用途不得變更。另外，《農(nóng)業(yè)法》和《農(nóng)村土地承包法》也作出了相應(yīng)的規(guī)定，允許農(nóng)村土地在基于自愿的基礎(chǔ)上，可以通過(guò)轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租、入股興辦企業(yè)等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。除了全國(guó)性法律法規(guī)的規(guī)定之外，許多省市也根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，出臺(tái)了相應(yīng)的規(guī)章制度，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了相應(yīng)的配套制度。

可以看出，不論是《憲法》還是具體的法律法規(guī)以及各省市的具體規(guī)定都為現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)提供了依據(jù)和保障，為農(nóng)地交易市場(chǎng)的形成提供了合法性基礎(chǔ)，為農(nóng)村金融的發(fā)展注入了新的活力。

2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資的合理性依據(jù)

第一，農(nóng)民將其從集體經(jīng)濟(jì)組織中獲得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)注資到農(nóng)業(yè)公司之中，將農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本性依托由固定的實(shí)物形態(tài)轉(zhuǎn)化成了流動(dòng)的價(jià)值形態(tài)，由單純的生產(chǎn)要素變?yōu)榱丝梢栽鲋档馁Y產(chǎn)股份，由只能取得土地經(jīng)營(yíng)收益轉(zhuǎn)化成了可以隨企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況獲取相應(yīng)的股利收益。［4］這有利于聚集各種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)要素，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織或單個(gè)承包經(jīng)營(yíng)者難以從事的土地開(kāi)發(fā)性經(jīng)營(yíng);有利于土地承包經(jīng)營(yíng)者涉足股份制農(nóng)業(yè)企業(yè)和城鄉(xiāng)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

第二，農(nóng)業(yè)合作社以實(shí)物的方式對(duì)經(jīng)營(yíng)紅利進(jìn)行分配，還可以用現(xiàn)金的方式進(jìn)行分紅。允許農(nóng)民將其閑置的土地資本化用于金融投資，這樣一方面有利于增加農(nóng)民的收入，提高農(nóng)民的生活水平，改善農(nóng)村社會(huì)環(huán)境;另一方面也有利于提升農(nóng)民從事生產(chǎn)的積極性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的集約化生產(chǎn)，提高農(nóng)村土地的利用效率。

第三，實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資，對(duì)于調(diào)整農(nóng)村種植結(jié)構(gòu)并形成特色農(nóng)業(yè)發(fā)揮著積極作用。［5］當(dāng)前，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)多是小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的方式，其科技含量較低，缺乏對(duì)市場(chǎng)信息的獲取與分析，種植活動(dòng)難以進(jìn)行有效的市場(chǎng)定位，導(dǎo)致其經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品抵抗市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力較低，因此農(nóng)戶采取傳統(tǒng)的種植方式難以滿足市場(chǎng)需求，不利于農(nóng)民增收。而在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資的基礎(chǔ)上，可以將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移給企業(yè)或是能力較強(qiáng)的個(gè)人，由其獲取并分析市場(chǎng)信息，按照市場(chǎng)需求合理安排種植，從而調(diào)整其種植結(jié)構(gòu)，形成特色農(nóng)業(yè)。

第四，通過(guò)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資，可以實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值，有利于土地制度公平。［5］土地是一種十分重要的資本要素，在我國(guó)，農(nóng)民長(zhǎng)時(shí)期被禁錮于農(nóng)業(yè)種植上，這也就導(dǎo)致土地價(jià)值的開(kāi)發(fā)一直都停留在很低的層次。加上市場(chǎng)的不完善，不能對(duì)土地權(quán)利的價(jià)值進(jìn)行正確評(píng)估，嚴(yán)重影響著農(nóng)業(yè)土地交換價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。通過(guò)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資，將土地引入到市場(chǎng)中，可以實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值，不斷推動(dòng)土地制度的公平。

第五，允許將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化，這也將極大推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營(yíng)和規(guī)模，這是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的最優(yōu)選擇。國(guó)內(nèi)學(xué)者的早期調(diào)查顯示:“在824戶樣本中，曾經(jīng)轉(zhuǎn)入或者轉(zhuǎn)出過(guò)土地的達(dá)348戶，占到總數(shù)的42.2%……總的來(lái)看，承包地的自發(fā)性流轉(zhuǎn)在農(nóng)村已經(jīng)發(fā)展起來(lái)，并呈現(xiàn)迅速上升勢(shì)頭。”［6］

根據(jù)四川省及河南省的調(diào)查報(bào)告顯示，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式出現(xiàn)多樣化，但轉(zhuǎn)包一直是最為主要的土地流轉(zhuǎn)方式，如表1。

表1 不同的土地流轉(zhuǎn)方式所流轉(zhuǎn)土地占比

從這里可以看出，在當(dāng)下的中國(guó)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)有著廣闊的發(fā)展空間和市場(chǎng)需求。通過(guò)市場(chǎng)，擴(kuò)大農(nóng)地交易的市場(chǎng)化規(guī)模，讓農(nóng)村中的各項(xiàng)生產(chǎn)資料，如土地、勞動(dòng)力、技術(shù)等因素能夠得到優(yōu)化配置和充分利用，切實(shí)做到農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收。

由此可見(jiàn)，當(dāng)下經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)提出了迫切的需求，同時(shí)農(nóng)村的發(fā)展也需要將其最重要的資源——農(nóng)村土地——實(shí)現(xiàn)自由地經(jīng)營(yíng)和運(yùn)作。如果過(guò)多地對(duì)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)繼續(xù)限制、阻礙其自由流動(dòng)，包括否定農(nóng)民以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資成立農(nóng)業(yè)合作社，都將極大地制約三農(nóng)問(wèn)題的解決。只有放開(kāi)農(nóng)村市場(chǎng)，充分運(yùn)用市場(chǎng)的調(diào)節(jié)手段，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，才是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的不二之選。

二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資及轉(zhuǎn)讓的障礙性因素

從1988年憲法修正案將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)納入到法律的框架內(nèi)之后，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)屬轉(zhuǎn)移也具備了合法性依據(jù)。此后，包括《物權(quán)法》、《公司法》、《土地管理法》等一系列部門法的修訂更是為農(nóng)地出資提供了具體的規(guī)定和程序性保障。法律既有規(guī)范保障功能，也有限制作用，現(xiàn)有的法律制度在內(nèi)容上與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)仍存在不匹配的現(xiàn)象，存在漏洞和不足，這也阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)由點(diǎn)向面擴(kuò)充的進(jìn)程，阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和農(nóng)村金融體系的培育。

1.農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資與《公司法》規(guī)定相悖。第一，《公司法》第24條規(guī)定:“有限責(zé)任公司由五十個(gè)以下的股東出資設(shè)立。”由于農(nóng)民普遍存在資金較少、合作社資本缺乏的情況，這就需要集合眾多農(nóng)民的資本和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行集約化管理，但《公司法》對(duì)于股東人數(shù)的實(shí)質(zhì)性限制阻礙了農(nóng)村合作社經(jīng)營(yíng)建立公司的需求，妨礙了以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為資本出資設(shè)立公司的構(gòu)想。第二，《公司法》第81條規(guī)定“股份有限公司注冊(cè)資本的最低限額為人民幣五百萬(wàn)元”也為股份公司的設(shè)立制定了較高的注冊(cè)資本門檻，在我國(guó)農(nóng)村金融普遍不發(fā)達(dá)、農(nóng)民收入相對(duì)不多的背景下，也阻礙了農(nóng)民自發(fā)設(shè)立股份有限公司。第三，根據(jù)法人人格獨(dú)立的原則，股東的個(gè)人財(cái)產(chǎn)和公司的財(cái)產(chǎn)相互獨(dú)立，股東在出資后即失去了對(duì)其所出資財(cái)物的占有和控制權(quán)，股本自然轉(zhuǎn)移到法人名下，由法人進(jìn)行處置。我國(guó)憲法規(guī)定農(nóng)村土地的所有權(quán)歸集體所有，對(duì)于這種脫離了所有權(quán)的出資股本，法人自然不能取得其所有權(quán)，而這又與法人財(cái)產(chǎn)權(quán)獨(dú)立的精神相違背。第四，公司法人人格獨(dú)立的一個(gè)主要表現(xiàn)就是自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，但法律對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的限制阻礙了公司的經(jīng)營(yíng)決策和投融資活動(dòng)，無(wú)法轉(zhuǎn)移標(biāo)的物所有權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)法根據(jù)《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》進(jìn)行抵押行為，限制了公司資本通過(guò)資本運(yùn)作的途徑實(shí)現(xiàn)擴(kuò)充。［7］

2.農(nóng)地出資在保障農(nóng)民生活方面的缺位。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序高效流轉(zhuǎn)在推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的同時(shí)，不可避免會(huì)削弱土地對(duì)農(nóng)民生活的保障功能。盡管近年來(lái)隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)和進(jìn)城務(wù)工潮的推動(dòng)，務(wù)農(nóng)所得在農(nóng)民收入中所占比重已逐漸下降，但在當(dāng)下城鄉(xiāng)二元分立，農(nóng)村社保不僅保障程度不高，而且覆蓋面也不廣，土地仍是農(nóng)民安身立命的重要手段。一旦農(nóng)民以農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資，遇到極端情況，農(nóng)民就會(huì)失去賴以生存的基礎(chǔ)。對(duì)于這類現(xiàn)實(shí)與法律的困境，確實(shí)是在發(fā)展過(guò)程中一個(gè)兩難的選擇。

3.農(nóng)村集體股份公司運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在制度缺陷。第一，股權(quán)流通缺乏法律依據(jù)和制度性保障。農(nóng)民以農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)出資設(shè)立公司后其身份就轉(zhuǎn)變成為公司的股東，根據(jù)法律的規(guī)定，股東之間或者股東和外人之間可以進(jìn)行股份的轉(zhuǎn)讓，但由于出資財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的特殊性，使得股東身份具有專屬性，這種專屬的權(quán)利在實(shí)踐中很難進(jìn)行轉(zhuǎn)移。而一旦不允許股權(quán)交易則限制了農(nóng)民的投資自由和資產(chǎn)安全，也加大了農(nóng)村公司的封閉性，不利于公司的做大做強(qiáng)。第二，公司的民主管理制度無(wú)法落實(shí)。農(nóng)民在對(duì)公司出資并成為股東后自然享有對(duì)公司發(fā)展和經(jīng)營(yíng)的決策權(quán)，而農(nóng)業(yè)公司的股東眾多，召集困難，且股東缺乏經(jīng)營(yíng)知識(shí)，也使得公司的經(jīng)營(yíng)決策受到限制;若限制股東的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，則違背了公司民主管理的要求，同時(shí)也不利于股東出資的安全保障。［8］

4.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資后農(nóng)業(yè)公司破產(chǎn)時(shí)的股份轉(zhuǎn)讓和退出機(jī)制缺失。農(nóng)民作為農(nóng)業(yè)公司的股東，將其所享有的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為股本投資到公司之中，構(gòu)成公司的經(jīng)營(yíng)財(cái)產(chǎn)。公司以其所擁有的資本對(duì)外承擔(dān)責(zé)任，并以其作為清償債務(wù)的依據(jù)。依照《破產(chǎn)法》的規(guī)定，公司破產(chǎn)時(shí)應(yīng)當(dāng)以其所擁有的全部財(cái)產(chǎn)對(duì)債權(quán)人承擔(dān)清償責(zé)任。這樣一來(lái)，一旦農(nóng)業(yè)公司經(jīng)營(yíng)不善出現(xiàn)資不抵債并宣告破產(chǎn)的情況，農(nóng)業(yè)公司就不得不將其所有的、由農(nóng)民股東出資的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)對(duì)債權(quán)人進(jìn)行清償，這就可能導(dǎo)致農(nóng)民股東失去了其所享有的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)情下，作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)基石的農(nóng)業(yè)是國(guó)家的重中之重，不可能完全實(shí)現(xiàn)農(nóng)民由第一產(chǎn)業(yè)向第二產(chǎn)業(yè)或者第三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。若是發(fā)生了投資風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民的農(nóng)地出資無(wú)法收回而又無(wú)法以現(xiàn)金的方式填補(bǔ)自己的出資，對(duì)于這種情況是按照市場(chǎng)規(guī)則辦事、將農(nóng)地使用權(quán)完全轉(zhuǎn)移給債權(quán)人，還是由政府或集體經(jīng)濟(jì)組織代為出資置換，這給各級(jí)政府出了個(gè)難題。［9］

三、兩種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資

1．家庭承包土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資

以集體組織內(nèi)部的農(nóng)戶為家庭承包主體的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資，其承包的內(nèi)容主要包括在耕地、草地、林地。這種承包方式，在一定程度上擔(dān)負(fù)著農(nóng)村社會(huì)保障的作用，對(duì)確保農(nóng)村穩(wěn)定及發(fā)展有著重大現(xiàn)實(shí)意義。［10］也正因此，政府在家庭承包土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題上持有謹(jǐn)慎態(tài)度，法律約束較多。在我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》中有明文規(guī)定，家庭承包獲得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以在法律允許范圍內(nèi)，進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)。并在其他法律中規(guī)定，家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只能從事農(nóng)業(yè)合作經(jīng)營(yíng)，沒(méi)有規(guī)定家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向公司企業(yè)出資，這是因?yàn)檎J(rèn)為這種形式的家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)保障農(nóng)民生活發(fā)揮著重要作用，如徹底放開(kāi)家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，則可能發(fā)生農(nóng)民失去土地、引起農(nóng)村不穩(wěn)定等問(wèn)題。然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，很多地區(qū)的農(nóng)村都解決了溫飽問(wèn)題，其面臨的主要問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)收入能否滿足醫(yī)療、養(yǎng)老、子女上學(xué)等方面的需求。［10］近年來(lái)，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，承包土地出現(xiàn)較大規(guī)模的拋荒現(xiàn)象，嚴(yán)重降低了土地生產(chǎn)力。面對(duì)這種現(xiàn)象，將土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)可以取得不錯(cuò)效果。為此，針對(duì)家庭承包方式的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)在農(nóng)戶自愿的原則上，自由選擇出資于公司企業(yè)或合作組織。

2．其他方式承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資

其他方式承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其主體多是有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)能力的個(gè)人、農(nóng)戶或單位，這些承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是建立于滿足生存保障基礎(chǔ)上的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，通過(guò)有效的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，能帶來(lái)更好的經(jīng)濟(jì)效益。為此，不應(yīng)對(duì)這種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行限制。在我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定，經(jīng)過(guò)公開(kāi)協(xié)商、招標(biāo)或拍賣等形式獲得土地承包，并依法獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)的，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)允許在法律范圍內(nèi)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或其他方式流轉(zhuǎn)。

這兩種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其本質(zhì)是不同的，其中家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于一種生存保障性的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而其他方式承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)則屬于一種經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。兩者在承包主體、承包主體資格獲取、承包主體所具備的承包能力要求、承包對(duì)象、承包土地所存在的社會(huì)功能、承包土地價(jià)值等方面都存在著較大區(qū)別。［11］如家庭承包主體只能是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)戶，而其他方式承包的主體范圍較大，可以是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)農(nóng)戶，也可以為外部農(nóng)戶、個(gè)人或單位;在承包主體資格獲取上存在不同，農(nóng)村集體組織內(nèi)成員都享有土地承包的權(quán)利，屬于平等的承包權(quán)，而其他方式的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，需要經(jīng)過(guò)大部分集體組織人員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同意方可，承包主體存在不公平性;承包土地承擔(dān)的社會(huì)功能不同，家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)揮的社會(huì)功能主要是生存保障功能，而其他方式的土地承包并不具備這種保障功能，承擔(dān)的是土地資源充分開(kāi)發(fā)利用的功能。

通過(guò)多種方式取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行出資，發(fā)展符合農(nóng)村生產(chǎn)狀態(tài)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式、推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然選擇。河南省對(duì)農(nóng)民對(duì)于發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意愿進(jìn)行大規(guī)模調(diào)查，調(diào)查結(jié)果如表2［12］:

表2 河南省農(nóng)民對(duì)發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意愿調(diào)查

調(diào)查結(jié)果顯示，愿意發(fā)展中等規(guī)模及大規(guī)模經(jīng)營(yíng)的占絕大部分。而實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，就需要完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資制度，并完善其相關(guān)配套法律制度。

四、完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資制度的法律設(shè)想

在當(dāng)前的法律框架內(nèi)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資這一流轉(zhuǎn)方式存在制度性障礙。但經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展使得產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之路，農(nóng)地流轉(zhuǎn)趨勢(shì)不可阻擋。因此，必須打破現(xiàn)有框架，從立法上為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資這一流轉(zhuǎn)方式提供法律依據(jù)和程序規(guī)范，修訂現(xiàn)有法律，細(xì)化相關(guān)規(guī)定，在集體所有權(quán)不變、使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的前提下，構(gòu)建規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的法規(guī)體系，完善配套制度建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的有序、順暢流轉(zhuǎn)。為此，在以下幾個(gè)方面應(yīng)當(dāng)提起立法者的注意:

1.修訂相關(guān)法律，清除農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資的障礙因素。隨著農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，原有法律體制的阻礙作用也會(huì)日趨明顯，需修訂相關(guān)法律，掃清制度障礙。(1)明確股份合作制企業(yè)的法律地位。修改《公司法》等市場(chǎng)規(guī)制法律，增加股份合作制經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)規(guī)定，賦予其法人地位。(2)股權(quán)流通的創(chuàng)新機(jī)制。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)股份合作企業(yè)在內(nèi)部治理中可以建立獨(dú)立的股東資本賬戶，這樣一來(lái)既有利于根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況調(diào)整賬戶內(nèi)的資本價(jià)值，另外也可以加強(qiáng)對(duì)流通環(huán)節(jié)股東股權(quán)的變動(dòng)狀況進(jìn)行監(jiān)督和管理。(3)完善治理機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)民主性。通過(guò)設(shè)置完備、有效的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)小股東集中議事制度，集中小股東的股權(quán)，在股東會(huì)中加大與大股東博弈的力量，對(duì)于公司的經(jīng)營(yíng)方向發(fā)出自己的聲音，維護(hù)小股東的利益。

2.完善農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資的法律規(guī)范。在立法層面應(yīng)當(dāng)將農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行必要的劃分，將其分為家庭聯(lián)產(chǎn)承包和其他方式承包，并且明確家庭聯(lián)產(chǎn)承包的土地以及以其他方式承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有用益物權(quán)的性質(zhì)，承包人可以對(duì)其承包的土地進(jìn)行合理使用。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的限制，允許其以入股等多種方式流轉(zhuǎn)。［13］依照公示公信原則，在成立有限責(zé)任公司時(shí)，對(duì)于以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出資的股東，在出資前應(yīng)該委托第三方對(duì)農(nóng)地的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，確定其出資額度。還需要在公司章程中明確記載以農(nóng)地承包權(quán)出資股東的信息和出資的額度，此外，以農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這種非貨幣財(cái)產(chǎn)出資的比例應(yīng)當(dāng)符合公司法的要求。

3.完善退出機(jī)制，注重立法中農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。在公司、合作社破產(chǎn)時(shí)，在財(cái)產(chǎn)清算前，應(yīng)當(dāng)允許股東以現(xiàn)金或其他財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的方式按出資時(shí)核定的出資額度贖回其原來(lái)自己出資的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán);如果出資人無(wú)能力或者不愿意贖回該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以由集體經(jīng)濟(jì)組織代為出資贖買，然后再以租賃的方式將贖回的土地提供給原承包人使用。另外，當(dāng)合作社破產(chǎn)時(shí)，也可以先就合作社中剩余的資產(chǎn)對(duì)債權(quán)人進(jìn)行清償，并將農(nóng)地承包權(quán)歸還給原承包人，清償不足的部分由原承包人在出資時(shí)評(píng)估的農(nóng)地價(jià)值范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任。［14］這樣既保證了農(nóng)民的生計(jì)問(wèn)題，有助于農(nóng)地的合理使用，同時(shí)又保障了債權(quán)人的債權(quán)不至落空，可以在很大程度上實(shí)現(xiàn)雙方權(quán)利的均衡。

4.加強(qiáng)相應(yīng)的配套性制度立法。當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)不暢的一個(gè)很重要的因素就是城鄉(xiāng)二元分化的社會(huì)結(jié)構(gòu)，在城鄉(xiāng)二元分立的情況下，大量的社會(huì)資源向城市集中，農(nóng)村生活保障制度長(zhǎng)期得不到完善，農(nóng)民只能將農(nóng)地作為生存立命的主要依托。因此，要暢通農(nóng)地流轉(zhuǎn)，一個(gè)必要的前提就是健全農(nóng)村的社會(huì)保障體系，完善農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的一個(gè)關(guān)鍵。為此，要繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村最低生活保障的覆蓋范圍，關(guān)注失地農(nóng)民的生計(jì)問(wèn)題，對(duì)其予以和城市居民同等的保障，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。立法允許農(nóng)村社會(huì)服務(wù)組織的出現(xiàn)和生長(zhǎng)，以各種形式滿足農(nóng)村社會(huì)服務(wù)的需求。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資配套制度的完善可以從以下三個(gè)方面入手:第一，完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)會(huì)涉及到眾多方面的切身利益，然而作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，因不能及時(shí)全面了解市場(chǎng)信息，而進(jìn)行無(wú)目的的土地流轉(zhuǎn)，勢(shì)必會(huì)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的效率及質(zhì)量造成不利影響。為此，要實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資及其效益，必須要完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，制定規(guī)范，建立完善的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)及交易載體管理制度，避免出現(xiàn)傳統(tǒng)的“有地?zé)o市”及“有市無(wú)序”現(xiàn)象。政府應(yīng)在頒發(fā)的相關(guān)文件中提出完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，并通過(guò)政策進(jìn)行積極引導(dǎo)，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資打下基礎(chǔ)。第二，對(duì)現(xiàn)行法律作出修改，允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以進(jìn)行抵押。具體而言，可將《擔(dān)保法》第34條修改為:“抵押財(cái)產(chǎn)的范圍，包括依據(jù)土地承包法取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。”同時(shí)，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的出資、抵押納入到《農(nóng)村土地承包法》第37條規(guī)定的土地流轉(zhuǎn)方式中，這樣就為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資經(jīng)濟(jì)組織發(fā)生融資困難時(shí)找到了解決的途徑。［15］第三，改革社會(huì)相關(guān)制度。進(jìn)行戶籍制度改革，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，保障農(nóng)民在就業(yè)、醫(yī)療等方面的權(quán)利;另外還要完善社會(huì)保障制度等。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資是最近十多年以來(lái)出現(xiàn)的新問(wèn)題，其法律制度建設(shè)還處在起步階段。在考慮其法律建設(shè)時(shí)，應(yīng)該秉持“從現(xiàn)實(shí)中來(lái)、到現(xiàn)實(shí)中去”的觀念，實(shí)事求是，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需求為依據(jù)，不斷推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資的法律法規(guī)體系的健全和完善，保障農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展。

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