政府創業投資引導基金發展現狀、問題及對策

朱文莉+劉思雅

【摘 要】 創業投資引導基金是由政府設立，擴大創業投資風險資本總量的有效形式，在創業投資領域中能有效集聚社會民間資本，對促進創業投資的發展起到了舉足輕重的作用。文章從政府創業投資引導基金的探索及發展歷程出發，分析了當前我國政府創業投資引導基金運作中存在的問題，提出了改善政府創業投資引導基金運作效應的對策。

【關鍵詞】 創業投資； 政府引導； 引導基金

政府是創業投資的主體之一，設立創業投資引導基金是政府參與創業投資、提供財政資金支持的一種主要方式。創業投資的高風險及初期資金缺乏，使絕大多數創業投資過分謹慎，僅依靠市場配置創業資本往往面臨市場失靈。隨著政府在創投領域的角色由直接向間接逐步轉變，被稱為“基金中的基金”的政府引導基金吸引更多社會資本進入創投領域，引導投資方向的任務就變得更為迫切。

一、我國政府創業投資引導基金的探索及發展

（一）初創階段

20世紀80年代初，我國開始由政府推動創業投資的發展。之后的十多年，地方政府開始引入國際先進經驗，探索新的創業投資政策。1999年8月，上海市政府批準成立了上海創業投資有限公司，并在2000年至2001年間投資設立具有基金性質的機構，其設立與運作是我國政府出資引導創業投資的最早嘗試。2002年1月，中關村管委會出資設立的“中關村創業投資引導資金”，是我國第一只由政府出資設立的具有“引導”名義的創業投資引導基金。

（二）逐步試點階段

自2005年起，股權私募基金（PE基金）和創業投資基金（VC基金）的逐步繁榮及以“自主創新”為核心的“十一五”規劃的出臺，對我國創業投資發展起到了促進作用。2005年，中央十部委發布《創業投資企業管理暫行辦法》，明確國家和地方政府可以設立創業投資引導基金，引導資金進入創投業。2006年3月，由國家開發銀行和中新創投共同組建的“蘇州工業園區創業投資引導基金”正式設立，總規模為10億元。2007年，財政部、科技部制定了《科技型中小企業創業投資引導基金管理暫行辦法》。同年，規模為1億元的第一支國家級創業引導基金宣告成立，主要用于支持科技型中小企業創業投資。

（三）全面發展階段

2008年10月，隨著《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》的出臺，各地創業引導基金的設立進入高潮，規模也呈現出逐年增長的趨勢，從2006年的25億元增加到2008年的88.5億元。這一期間，國內資本市場的復蘇、中小板的逐步壯大以及2009年中國證監會正式開設創業板，也從宏觀上優化了創業投資的外部環境，同時進一步促進了我國創業投資的全面發展。2009年10月，國家發改委、財政部與七省市人民政府聯合設立了20支創業投資基金。

具有代表性的北京市中小企業創業投資引導基金于2008年7月正式啟動。目前財政資金規模為9.2億元。截至2012年12月，已與國內創投機構共同出資設立了5批22家參股創投企業。35億元的協議出資金額中，引導基金約9億元，合作創投機構26億元，財政資金放大倍數近4倍。參股創投企業已對63家中小企業進行了股權投資，投資額約8.93億元。其中投資于北京地區中小企業59家，占總投資項目比例的93.65%。北京德鑫泉物聯網科技股份有限公司（以下簡稱“德鑫物聯”）就是該引導基金投資成功的一個典范。2010年初，由北京市中小企業創業投資引導基金與啟迪創業投資有限公司合作設立的北京啟迪明德創業投資有限公司（以下簡稱“啟迪明德”）向德鑫物聯投資700萬元。同年10月8日，德鑫物聯成為物聯網射頻識別高端智能裝備領域的首家掛牌企業在深交所新三板成功掛牌。截至2013年1月31日，其最后收盤價為11.8元/股。最初啟迪明德持有德鑫物聯9.15%的股權，市值4 600余萬元，在投資兩年多的時間內獲得了超過7倍的回報。

目前，我國除海南等個別省市外，幾乎所有省市都已設立政府創投引導基金。其中，北京、上海等發展勢頭強勁，江蘇、浙江地區設立密集。根據China Venture投中集團統計數據，截至2012年7月，全國各級地方政府共設立引導基金89只，總規模超過450億元，參股子基金數量超過200億元。

表1為我國政府創業投資引導基金相關政策列表。表2按投資規模由小到大列舉了我國2006至2012年設立的主要省級政府引導基金。表3整理了這期間我國10億元以上市區級的政府引導基金。表4列舉了部分省市對創投引導基金投資限制的規定。

二、我國政府創業投資引導基金運作中存在的問題

2006年以來，我國政府創業投資引導基金在致力于推動地方創投業發展及中小企業融資方面已獲得一定成效，但在成功背后，仍存在一些問題。

（一）部分政策法規對創投引導基金的規定存在相互矛盾之處

2007年出臺的《科技型中小企業創業投資引導基金管理暫行辦法》規定引導基金可以直接投入到初創期科技型中小企業，2008年出臺的《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》又明確指出引導基金本身不直接從事創業投資業務。由此可見，對政府創投引導基金的設立及運作規定并不完全明晰，政策上對其角色的界定出現了矛盾，即其對創業企業的投資究竟采用間接模式還是也可采用直接模式。由此導致一些地方政府對其認識存在偏差，有的基金違背設立初衷，單純直接從事創業投資，并未真正起到引導社會資本的作用，有的則出現多頭設立基金的現象，出現管理風險。

（二）地域差距明顯，分布不均衡

長三角、環渤海地區產業基礎雄厚，對創業投資的吸引力強，該地區引導基金數量大、規模大，同時已開始深入到區縣，如江浙地區出現泗洪縣、寧波象山區等區縣級政府引導基金。相比之下，中西部欠發達地區設立的引導基金數量仍然較少，力度明顯不夠。

從表2可以看出，所列舉10個省份均設立了不同規模的創投引導基金。中西部地區僅有山西省、陜西省、云南省3個省份，中西部省份的個數占總數量不足三分之一。10個省份的投資總規模達到76億元，而中西部地區投資規模28億元，規模不足總金額的40%。從表3可以看出，所列舉的11個市區級10億元以上的創投引導基金中，僅有重慶市、成都高新區、鄂爾多斯市3個中西部市區，投資規模為55億元，還不足11個市區級基金投資總規模的15%。可見欠發達地區的創投引導基金不論從數量上還是規模上都落后于經濟發達地區。2012年12月底，新疆克拉瑪依市才設立首個政府創業投資引導基金，規模為2.5億元，與發展日趨成熟的其他省市相比差距可見一斑。截至2012年底，甘肅、西藏、寧夏等8個區域仍沒有或無較大規模的政府引導基金披露。

（三）政府創業投資引導基金管理機構運作能力 不足

《中國風險投資年鑒（2011）》通過對多個省市風險投資引導基金管理者進行調研后指出，目前引導基金的定位和功能不夠明確，出現所謂“多元化”混亂，同時缺少核心主導管理部門，使之偏離了正確軌道而傾向產業投資化。例如浙江省臺州市在《關于現代服務業發展引導資金管理使用情況的報告》中同樣指出，正是由于管理運作能力欠缺，部分項目存在資金使用申報程序不夠規范的問題。可見，對政府引導基金的科學管理和實際經營管理進行規范，已成為不可回避的問題。

目前我國引導基金有直接和委托兩種管理模式。直接管理模式由于管理團隊本身是在非市場環境下成立的，并不具備識別合適的基金管理機構和風險控制能力；委托管理模式中基金管理人素質差距又很大，在選擇第三方管理機構時，信息不對稱，如何有效避免選擇成本的限制，選出真正合適的第三方，也亟待解決。

（四）利益出發點不同，創投引導基金與創投基金存在矛盾

引導基金作為母基金不以盈利為目的，而創投基金卻旨在追求利潤最大化。如天津濱海新區的引導基金中有取利的商業性股東，必然要以盈利為基礎。2009年政府引導基金高峰論壇指出，引導基金應在滿足公共政策目標的前提下，滿足社會資金的利潤最大化。政策目標與商業性資本目標的沖突使得地方設立引導基金時更加本土化，設置高門檻，擇地不擇優。由表4可以看出，多數地區引導基金規定子基金對本地高新技術中小企業的投資要具有一定的比例。如陜西省要求投資于早期高新企業應占資金投資總規模的30%以上；杭州市要求基金中有70%投資到當地，且投向銷售收入在3 000萬元左右的科技型企業；浙江省更是要求對本地投資達到80%以上，高科技初創企業需達到30%～50%以上。投資地域和對象的約束，限制了優秀投資機構的進入，也使投資機構難以找到合適的項目而降低了與政府引導基金合作的積極性。

三、提高政府創業投資引導基金運作效應的對策

（一）進一步完善政策制定，明確創投引導基金的功能定位

目前，我國正處于直接與間接融合的過渡型創業投資引導模式階段，這也是我國在進行創投引導基金探索的進程中出現的正常現象。針對部分政策法規其規定方面存在的矛盾現象，國家應當逐步統一口徑，對功能、運作及支持對象作出明確統一的界定。政府創投引導基金最終應本著引導社會資本的目的，不直接參與創業投資，不干預子基金的管理，政府應致力于提供良好的市場環境并給予更多的財政優惠。

（二）建立信息庫，增大欠發達地區被投資機會

目前我國創投引導基金的繁榮區集中在京津唐、長三角及珠三角地區，剩下的多數地區政府并未積極提供更完備有效的信息，創投機構也由于過分審慎而不輕易把視線轉向中西部地區。可以由政府牽頭，委托社會優秀的風投管理咨詢公司及專家對全國各地的戰略性新興產業發展狀況詳細調查，明確各地的戰略性新興產業發展及項目資源狀況，篩選出可供創業投資機構選擇的項目，與各地政府建立備選信息庫。政府創投引導基金可根據各地信息庫中項目的具體數量、質量等進一步確定于當地設立子基金的比例。對財政實力薄弱的地區提高國家級引導基金的出資比例；對中西部地區備選投資項目較少的省份給予照顧，放寬限制；對備選投資項目較少的相鄰省份，可共同出資參股，設立投資地域限制在這幾省內的子 基金。

（三）政府引導與市場運作相結合，提高基金管理團隊素質

首先，政府應起到統籌引導作用。引導基金管理機構可設立監事會，向創投企業派專業人員作為董事，代表引導基金行使股東權利，在不干預創投企業具體管理事項的同時起到良好的監督作用。前述德鑫物聯的成功案例中，啟迪明德便委派董事及監事進入德鑫物聯的董事會與監事會，在不干涉公司具體運營的基礎上，幫助企業在重大發展期做到審慎決策。

其次，按市場化標準對引導基金管理機構的資格進行嚴格審查，保證管理隊伍的市場認知及專業能力，最大限度保護投資者利益。對引導基金管理機構進行整體和個體成員的考察，了解管理團隊成員構成及分工合作，如：每個成員的任職年限、從業經驗、投資階段、專注的行業等。同時，團隊的專業性，包括融資金額、投資案例個數及金額、成功案例數量、獨立性即能否作出獨立投資判斷，以及穩定性，如核心人員離職率等都是需要仔細考核的指標。

（四）經濟效益與社會效益相結合，平衡利益分配

首先，嘗試建立績效評估體系，分別對項目的政策性和經營性特征加以分類，分配適當權重，全面評估衡量有前景、高風險卻未被民間資本看中的項目以及更偏重經濟效益的項目，選擇兼顧兩者更適合投資的項目。前述提到的德鑫物聯成功案例，投資方便對投資項目的選取深入考察，通過調研訪談，對產品技術、行業發展、股權設置、管理機構、產品具備快速增長的市場潛力、技術具備核心競爭力、優秀的創業團隊和企業文化等多個方面進行綜合考評。其次，政府應充分讓利于創投基金管理機構及其他社會投資者。創業投資企業應將超額收益由非引導基金股東分享，提高社會資本參與創業投資的積極性。在澳大利亞首期提供的5家政府創投基金中，政府與民間資本投資比例為2：1，而收益分配的比例是1：9。最后，可以在投資收益中提取風險準備金，當出現投資損失時，給予社會投資機構適當風險補償。

【參考文獻】

[1] 趙成國，陳瑩.政府創業投資引導基金運作管理模式研究[J].上海金融，2008（4）：36-37.

[2] 李朝暉.建立國家級戰略新興產業創業投資引導基金的對策建議[J].現代經濟探討，2010（10）：41-43.

[3] 余泳.政府引導型科技投資基金發展模式研究[J].經濟問題探索，2011（10）：16-17.

[4] 李曉偉，臧樹偉.我國創業投資引導基金的制度供給、運行偏差及制度改進[J].中國科技論壇，2012（9）：130-132.

（三）政府創業投資引導基金管理機構運作能力 不足

《中國風險投資年鑒（2011）》通過對多個省市風險投資引導基金管理者進行調研后指出，目前引導基金的定位和功能不夠明確，出現所謂“多元化”混亂，同時缺少核心主導管理部門，使之偏離了正確軌道而傾向產業投資化。例如浙江省臺州市在《關于現代服務業發展引導資金管理使用情況的報告》中同樣指出，正是由于管理運作能力欠缺，部分項目存在資金使用申報程序不夠規范的問題。可見，對政府引導基金的科學管理和實際經營管理進行規范，已成為不可回避的問題。

目前我國引導基金有直接和委托兩種管理模式。直接管理模式由于管理團隊本身是在非市場環境下成立的，并不具備識別合適的基金管理機構和風險控制能力；委托管理模式中基金管理人素質差距又很大，在選擇第三方管理機構時，信息不對稱，如何有效避免選擇成本的限制，選出真正合適的第三方，也亟待解決。

（四）利益出發點不同，創投引導基金與創投基金存在矛盾

引導基金作為母基金不以盈利為目的，而創投基金卻旨在追求利潤最大化。如天津濱海新區的引導基金中有取利的商業性股東，必然要以盈利為基礎。2009年政府引導基金高峰論壇指出，引導基金應在滿足公共政策目標的前提下，滿足社會資金的利潤最大化。政策目標與商業性資本目標的沖突使得地方設立引導基金時更加本土化，設置高門檻，擇地不擇優。由表4可以看出，多數地區引導基金規定子基金對本地高新技術中小企業的投資要具有一定的比例。如陜西省要求投資于早期高新企業應占資金投資總規模的30%以上；杭州市要求基金中有70%投資到當地，且投向銷售收入在3 000萬元左右的科技型企業；浙江省更是要求對本地投資達到80%以上，高科技初創企業需達到30%～50%以上。投資地域和對象的約束，限制了優秀投資機構的進入，也使投資機構難以找到合適的項目而降低了與政府引導基金合作的積極性。

三、提高政府創業投資引導基金運作效應的對策

（一）進一步完善政策制定，明確創投引導基金的功能定位

目前，我國正處于直接與間接融合的過渡型創業投資引導模式階段，這也是我國在進行創投引導基金探索的進程中出現的正常現象。針對部分政策法規其規定方面存在的矛盾現象，國家應當逐步統一口徑，對功能、運作及支持對象作出明確統一的界定。政府創投引導基金最終應本著引導社會資本的目的，不直接參與創業投資，不干預子基金的管理，政府應致力于提供良好的市場環境并給予更多的財政優惠。

（二）建立信息庫，增大欠發達地區被投資機會

目前我國創投引導基金的繁榮區集中在京津唐、長三角及珠三角地區，剩下的多數地區政府并未積極提供更完備有效的信息，創投機構也由于過分審慎而不輕易把視線轉向中西部地區。可以由政府牽頭，委托社會優秀的風投管理咨詢公司及專家對全國各地的戰略性新興產業發展狀況詳細調查，明確各地的戰略性新興產業發展及項目資源狀況，篩選出可供創業投資機構選擇的項目，與各地政府建立備選信息庫。政府創投引導基金可根據各地信息庫中項目的具體數量、質量等進一步確定于當地設立子基金的比例。對財政實力薄弱的地區提高國家級引導基金的出資比例；對中西部地區備選投資項目較少的省份給予照顧，放寬限制；對備選投資項目較少的相鄰省份，可共同出資參股，設立投資地域限制在這幾省內的子 基金。

（三）政府引導與市場運作相結合，提高基金管理團隊素質

首先，政府應起到統籌引導作用。引導基金管理機構可設立監事會，向創投企業派專業人員作為董事，代表引導基金行使股東權利，在不干預創投企業具體管理事項的同時起到良好的監督作用。前述德鑫物聯的成功案例中，啟迪明德便委派董事及監事進入德鑫物聯的董事會與監事會，在不干涉公司具體運營的基礎上，幫助企業在重大發展期做到審慎決策。

其次，按市場化標準對引導基金管理機構的資格進行嚴格審查，保證管理隊伍的市場認知及專業能力，最大限度保護投資者利益。對引導基金管理機構進行整體和個體成員的考察，了解管理團隊成員構成及分工合作，如：每個成員的任職年限、從業經驗、投資階段、專注的行業等。同時，團隊的專業性，包括融資金額、投資案例個數及金額、成功案例數量、獨立性即能否作出獨立投資判斷，以及穩定性，如核心人員離職率等都是需要仔細考核的指標。

（四）經濟效益與社會效益相結合，平衡利益分配

首先，嘗試建立績效評估體系，分別對項目的政策性和經營性特征加以分類，分配適當權重，全面評估衡量有前景、高風險卻未被民間資本看中的項目以及更偏重經濟效益的項目，選擇兼顧兩者更適合投資的項目。前述提到的德鑫物聯成功案例，投資方便對投資項目的選取深入考察，通過調研訪談，對產品技術、行業發展、股權設置、管理機構、產品具備快速增長的市場潛力、技術具備核心競爭力、優秀的創業團隊和企業文化等多個方面進行綜合考評。其次，政府應充分讓利于創投基金管理機構及其他社會投資者。創業投資企業應將超額收益由非引導基金股東分享，提高社會資本參與創業投資的積極性。在澳大利亞首期提供的5家政府創投基金中，政府與民間資本投資比例為2：1，而收益分配的比例是1：9。最后，可以在投資收益中提取風險準備金，當出現投資損失時，給予社會投資機構適當風險補償。

【參考文獻】

[1] 趙成國，陳瑩.政府創業投資引導基金運作管理模式研究[J].上海金融，2008（4）：36-37.

[2] 李朝暉.建立國家級戰略新興產業創業投資引導基金的對策建議[J].現代經濟探討，2010（10）：41-43.

[3] 余泳.政府引導型科技投資基金發展模式研究[J].經濟問題探索，2011（10）：16-17.

[4] 李曉偉，臧樹偉.我國創業投資引導基金的制度供給、運行偏差及制度改進[J].中國科技論壇，2012（9）：130-132.

（三）政府創業投資引導基金管理機構運作能力 不足

《中國風險投資年鑒（2011）》通過對多個省市風險投資引導基金管理者進行調研后指出，目前引導基金的定位和功能不夠明確，出現所謂“多元化”混亂，同時缺少核心主導管理部門，使之偏離了正確軌道而傾向產業投資化。例如浙江省臺州市在《關于現代服務業發展引導資金管理使用情況的報告》中同樣指出，正是由于管理運作能力欠缺，部分項目存在資金使用申報程序不夠規范的問題。可見，對政府引導基金的科學管理和實際經營管理進行規范，已成為不可回避的問題。

目前我國引導基金有直接和委托兩種管理模式。直接管理模式由于管理團隊本身是在非市場環境下成立的，并不具備識別合適的基金管理機構和風險控制能力；委托管理模式中基金管理人素質差距又很大，在選擇第三方管理機構時，信息不對稱，如何有效避免選擇成本的限制，選出真正合適的第三方，也亟待解決。

（四）利益出發點不同，創投引導基金與創投基金存在矛盾

引導基金作為母基金不以盈利為目的，而創投基金卻旨在追求利潤最大化。如天津濱海新區的引導基金中有取利的商業性股東，必然要以盈利為基礎。2009年政府引導基金高峰論壇指出，引導基金應在滿足公共政策目標的前提下，滿足社會資金的利潤最大化。政策目標與商業性資本目標的沖突使得地方設立引導基金時更加本土化，設置高門檻，擇地不擇優。由表4可以看出，多數地區引導基金規定子基金對本地高新技術中小企業的投資要具有一定的比例。如陜西省要求投資于早期高新企業應占資金投資總規模的30%以上；杭州市要求基金中有70%投資到當地，且投向銷售收入在3 000萬元左右的科技型企業；浙江省更是要求對本地投資達到80%以上，高科技初創企業需達到30%～50%以上。投資地域和對象的約束，限制了優秀投資機構的進入，也使投資機構難以找到合適的項目而降低了與政府引導基金合作的積極性。

三、提高政府創業投資引導基金運作效應的對策

（一）進一步完善政策制定，明確創投引導基金的功能定位

目前，我國正處于直接與間接融合的過渡型創業投資引導模式階段，這也是我國在進行創投引導基金探索的進程中出現的正常現象。針對部分政策法規其規定方面存在的矛盾現象，國家應當逐步統一口徑，對功能、運作及支持對象作出明確統一的界定。政府創投引導基金最終應本著引導社會資本的目的，不直接參與創業投資，不干預子基金的管理，政府應致力于提供良好的市場環境并給予更多的財政優惠。

（二）建立信息庫，增大欠發達地區被投資機會

目前我國創投引導基金的繁榮區集中在京津唐、長三角及珠三角地區，剩下的多數地區政府并未積極提供更完備有效的信息，創投機構也由于過分審慎而不輕易把視線轉向中西部地區。可以由政府牽頭，委托社會優秀的風投管理咨詢公司及專家對全國各地的戰略性新興產業發展狀況詳細調查，明確各地的戰略性新興產業發展及項目資源狀況，篩選出可供創業投資機構選擇的項目，與各地政府建立備選信息庫。政府創投引導基金可根據各地信息庫中項目的具體數量、質量等進一步確定于當地設立子基金的比例。對財政實力薄弱的地區提高國家級引導基金的出資比例；對中西部地區備選投資項目較少的省份給予照顧，放寬限制；對備選投資項目較少的相鄰省份，可共同出資參股，設立投資地域限制在這幾省內的子 基金。

（三）政府引導與市場運作相結合，提高基金管理團隊素質

首先，政府應起到統籌引導作用。引導基金管理機構可設立監事會，向創投企業派專業人員作為董事，代表引導基金行使股東權利，在不干預創投企業具體管理事項的同時起到良好的監督作用。前述德鑫物聯的成功案例中，啟迪明德便委派董事及監事進入德鑫物聯的董事會與監事會，在不干涉公司具體運營的基礎上，幫助企業在重大發展期做到審慎決策。

其次，按市場化標準對引導基金管理機構的資格進行嚴格審查，保證管理隊伍的市場認知及專業能力，最大限度保護投資者利益。對引導基金管理機構進行整體和個體成員的考察，了解管理團隊成員構成及分工合作，如：每個成員的任職年限、從業經驗、投資階段、專注的行業等。同時，團隊的專業性，包括融資金額、投資案例個數及金額、成功案例數量、獨立性即能否作出獨立投資判斷，以及穩定性，如核心人員離職率等都是需要仔細考核的指標。

（四）經濟效益與社會效益相結合，平衡利益分配

首先，嘗試建立績效評估體系，分別對項目的政策性和經營性特征加以分類，分配適當權重，全面評估衡量有前景、高風險卻未被民間資本看中的項目以及更偏重經濟效益的項目，選擇兼顧兩者更適合投資的項目。前述提到的德鑫物聯成功案例，投資方便對投資項目的選取深入考察，通過調研訪談，對產品技術、行業發展、股權設置、管理機構、產品具備快速增長的市場潛力、技術具備核心競爭力、優秀的創業團隊和企業文化等多個方面進行綜合考評。其次，政府應充分讓利于創投基金管理機構及其他社會投資者。創業投資企業應將超額收益由非引導基金股東分享，提高社會資本參與創業投資的積極性。在澳大利亞首期提供的5家政府創投基金中，政府與民間資本投資比例為2：1，而收益分配的比例是1：9。最后，可以在投資收益中提取風險準備金，當出現投資損失時，給予社會投資機構適當風險補償。

【參考文獻】

[1] 趙成國，陳瑩.政府創業投資引導基金運作管理模式研究[J].上海金融，2008（4）：36-37.

[2] 李朝暉.建立國家級戰略新興產業創業投資引導基金的對策建議[J].現代經濟探討，2010（10）：41-43.

[3] 余泳.政府引導型科技投資基金發展模式研究[J].經濟問題探索，2011（10）：16-17.

[4] 李曉偉，臧樹偉.我國創業投資引導基金的制度供給、運行偏差及制度改進[J].中國科技論壇，2012（9）：130-132.