按編制保障生活費存在問題及對策研究

李潔+孫瓊

【摘 要】 按編制保障生活費是指遵照規定的編制和全軍統一的生活費供應標準保障生活費的一種管理辦法。近些年，隨著生活費保障制度的逐步完善，各項制度及配套措施相繼實施，為部隊實行按編制保障生活費提供了有利的條件，但是還存在一些問題：認識不統一，思想轉變難；制度不配套，有效實施難；溝通不經常，順暢關系難；技術含量低，高效管理難。對此，做好按編制保障生活費應采取的措施有：加大宣傳力度，切實轉變思想；細化規章制度，做到有法可依；加強溝通協調，理順工作關系；提升技術含量，實現高效保障。

【關鍵詞】 軍隊編制； 按編制保障生活費； 編制實力

軍隊編制是軍委總部對軍隊系統的機構設置、人員和裝備的編配等作出的具有法律效力的規定。按編制保障生活費是指遵照規定的編制和全軍統一的生活費供應標準保障生活費的一種管理辦法。應嚴格按照編制實力供應經費，超編不供，確保生活費供應保障范圍的準確性，減少生活費的外溢與虛耗，堅決杜絕生活費的“跑、冒、滴、漏”現象，確保黨和國家對官兵的生活待遇及時足額地落到實處，深化生活費的規范化管理，從而將生活費納入法制化、科學化管理的軌道。但是在部隊實踐過程中，按編制保障生活費還存在一些問題，亟需解決和完善。

一、按編制保障生活費存在的問題

近些年，隨著生活費保障制度的逐步完善，各項制度及配套措施相繼實施，為部隊實行按編制保障生活費提供了有利的條件，但是還存在一些問題。

（一）認識不統一，思想轉變難

思想是行動的先導，如果思想不統一，就會直接制約按編制保障生活費的效果。長期以來，生活費都是實施實報實銷的管理辦法，形成了“生活費有報就有銷，上報多少就會核銷多少”的片面認識。受這個傳統觀念的影響，部分單位領導認為生活費管理就是上級給的，只管享受，不管效益，管理好壞與單位和個人關系不密切，以致領導認為生活費是支流，沒有引起足夠的重視，也就不關心生活費管理的質量如何，更談不上配合落實按編制保障生活費改革，思想上產生了分歧。此外，按編制保障生活費是個新提法，許多機關業務領導和基層官兵都不了解改革的內容、方法、目的等等，由于宣傳范圍不廣、手段不豐富、力度不大等原因，沒有讓廣大官兵及時認識到改革的必要性和迫切性，難以使他們轉變思想，不能贏得他們的理解和支持，許多人都持等待觀望態度，沒有形成良好的改革氛圍。認識的不統一必然會導致執行過程中敷衍了事，得過且過，不主動作為，給改革帶來了一定的阻力。

（二）制度不配套，有效實施難

制度是管理的依據，如果制度不配套，改革的效益也就會大打折扣。目前按編制保障生活費的相關制度還不夠健全，難以確保按編制保障生活費取得預期的效益，主要體現在：一是編制管理制度不夠完善。盡管軍委和總部再三強調編制管理的法律效力，但效果并不盡如人意，還極易出現反復現象。目前在實力管理方面沒有權威的規定，特別是超編、占編等違編現象缺乏嚴格的約束機制和明確的處罰規定，時常會有被清理掉的“不吃”國防費的人員，通過種種渠道吃“回頭草”，造成一些單位的超編人數長期居高不下，按編制保障生活費的效果也就體現不出來。二是伸縮性經費管理制度不夠科學。在生活費管理中，有些標準制度與按編制保障生活費不配套，比如探親路費、夫妻分居補助費、客飯費、夜餐費等彈性經費管理的嚴肅性不夠，體現在探親路費的發放標準會因探親地點不同而不同，夫妻分居補助費會隨軍人家庭情況而不一致，義務兵客飯費會因單位的編制改變而改變，完全未與編制掛鉤，以致這部分經費發放難以管控，伸縮性較大。三是生活費供應制度不夠細化。生活費供應包括核實實力、計算制表、匯總統計、向銀行提款、組織發放、清理核對等環節，然而在實際工作中每個環節的責任不能夠具體細化到人身上，主抓的任務區分不清楚，配合的任務搞不明白，發生問題互相推諉，出現“大家都管而又無人管”的現象，生活費的保障效益也就隨之降低。

（三）溝通不經常，順暢關系難

按編制保障生活費改革實質上就是按戶口關系解決人員的基本生活保障問題，核心內容是實力問題，這在地方習以為常，但在部隊由于涉及面較廣、關系復雜、溝通不經常等原因，做起來阻力重重。原因在于要弄清各單位編制實力，須涉及諸多部門，包括財務、干部、軍務、訓練、衛生等部門，覆蓋面廣、關系復雜。財務部門負責生活費管理的日常工作，干部、軍務部門負責干部和士官、義務兵的基本情況統計，訓練、衛生部門負責專業崗位津貼、衛生保健津貼等供應實力的審批、聯審等。每個部門的業務均比較多，相互之間缺乏定期及時的溝通，造成實力發生變化時財務部門不能及時知曉。由于信息的不對稱造成編制實力核對不準，財務部門的監督職能受到極大的限制，生活費保障的精確性也不高。此外，上下級之間財務部門溝通也不經常，上級單位講求全局經濟利益，積極推行按編制保障生活費，嚴抓管理，下級單位卻為了自己可以多領報生活費，虛報冒領，打擦邊球，造成上下級之間觀念不一致，工作積極性、主動性也不強，給改革添了不少阻力。

（四）技術含量低，高效管理難

按編制保障生活費主要目的在于控制生活費支出，這種方法的順利實施必須有先進的技術作保證，但是目前生活費管理的技術含量較低，達不到高效管理的要求。當前，軍隊內部網絡化水平較低。橫向上，各單位內務局域網發展不平衡，在日常管理中廣泛運用網絡的不多，財務部門與軍務、干部、訓練、衛生等業務部門“自立煙囪”，自成體系，相互孤立且接口不統一，各業務部門相互之間無法通過網絡實現信息共享，各部門的實力及變化情況處于黑箱狀態，影響了實力聯審的可操作性和可靠性；縱向上，上下級之間也尚未開展網絡財務工作，無法做到信息暢快流通，影響了生活費保障的效率和精確性，也影響了對生活費的實時監控。此外，財務軟件功能不完善。目前控制生活費編制實力和供應實力主要還是依賴手工操作，《軍隊財務信息綜合平臺》軟件中，沒有涉及控制部隊編制情況的模塊和功能，人為因素較大，這就給有些單位留了隨意增減實力的縫隙，讓不安分的人有機可乘。同時，生活費供應中人員實力變化快，標準規定復雜多變，決算計領工作量大，靠手工或“半機械化”不能適應部隊建設和按編制發放生活費的要求，也影響了生活費管理的效率。

二、做好按編制保障生活費應采取的措施

若想真正實現按編制保障生活費，切實提高生活費使用效益，必須針對以上存在的不足，多措并舉，努力扭轉現狀，為改革創造更為有利的條件和環境。

（一）加大宣傳力度，切實轉變思想

按編制保障生活費，嚴格依據各單位的在編實力供應生活費，減少了以往生活費管理的“跑、冒、滴、漏”問題，破解了管理的瓶頸問題，提高了生活費管理的透明度，提高了經費的使用效益，順應了全面建設現代后勤的潮流。針對部分人員的思想誤區，要采取多種措施，加大宣傳力度，切實轉變思想，為改革的順利實施奠定基礎。通過局域網、板報、專欄、會議、座談、廣播、網絡、小冊子等一切盡可能的方式廣泛宣傳引導，從貫徹黨的十八大精神、落實勤儉建軍方針、提高軍費使用效益的高度，闡明改革的重要意義。對面臨的困難和問題逐一分析、講解、解惑，使大家克服“事不關己、高高掛起”的思想，掌握改革實質，解除顧慮，消滅阻力，切實把思想統一到軍委總部決策指示上來，統一目標任務，統一方法步驟，達到思想認識上的“共鳴”，營造理解改革、支持改革、參與改革的良好氛圍。各單位、各部門要在行動上統一組織，精心籌劃，做好本職工作，積極主動配合，確保改革工作抓緊、抓實、抓好。

（二）細化規章制度，做到有法可依

實行按編制保障生活費必須有細致詳實的規章制度作基礎，尤其是突出強調編制立法和生活費管理工作，使得按編制供應生活費有法可依。一是要完善編制管理規章。為堵塞編制管理存在的漏洞，應賦予軍隊編制正式的法律地位，制定《軍隊編制法》，明確每個單位的編制，并制定詳細的違反編制規定的處罰措施。每個單位要根據本單位的實際情況，制定更為細化的規章制度，具體責任到人。各級單位要緊抓落實，增強工作主動性，堅持常態化管理，出現問題，嚴懲不貸。二是改進伸縮性經費的管理辦法。按編制保障生活費不是萬能的，對于伸縮性經費這個管理中的重點難點問題，既要適當借鑒以往好的管理方法，又要與按編制保障銜接好。對客飯費、夜餐費繼續實行指標管理，但是與人員編制實力聯系起來。如客飯費以義務兵編制實力為基礎，按義務兵編制總實力的百分比乘以天數計領；夜餐費按本單位編制實力中能夠享受基本伙食費的比例計領，也就是在生活費管理系統中，設定夜餐費計領比例，按該編制實力享受基本伙食費的百分比領取。當然這個百分比要根據各部隊的任務性質來科學界定。三是要細化生活費供應管理的規章制度。對生活費的各個環節加以明確，確保生活費發放合理合法，并明確各級、各部門的職責，明確每個部門“負什么責”，每項責任由“誰負責”，強化責任意識，使責、權、利緊密結合，各司其職，各負其責，充分調動各級、各部門的工作積極性，而出現問題則立即追究到人，嚴格依據規定處理。

（三）加強溝通協調，理順工作關系

要增強改革活力，必須注重協調工作，理順關系，以免影響有關單位、部門的理財積極性。一方面要做好橫向溝通協調。軍務部門主要負責制定和監督、落實單位編制實力，負責實力變動的統計工作；干部部門負責編制內配備干部及干部的晉職晉銜、調動退役事宜中的實力變動情況；財務部門根據軍務、干部部門提供的實力情況，按標準組織生活費供應。軍務、干部、財務三個部門應認真溝通協調，做好實力聯審，及時掌握人員編制、變動情況，確定供應實力，形成管理合力，從而確保生活費供應準確無誤。另一方面要做好縱向協調。上級單位要積極對下級單位宣傳引導改革的意義、目的、方法等內容，確保上下齊心，眾志成城。明確各級、各部門的分工，分清職責，統一工作模式、方法和程序，最大限度地調動各個部門的積極性和主動性，做到“管而不死、活而不亂”，確保心往一處想、勁往一處使。此外，要落實中央軍委和總部確定軍隊的編制員額，還需要完善生活費標準體系建設，這也需要上下級單位之間的溝通協調。只有這樣才能落實軍隊編制，切實保障人員的生活需要，提高生活費保障效益。

（四）提升技術含量，實現高效保障

實行按編制保障生活費必須依托現代化先進技術，加快財務管理信息化步伐，提高生活費管理的科技含量。依托軍事綜合信息網和安全保密子系統，深化信息化建設，加快網絡連通，實現全軍團以上單位聯網以及本級財務部門內部網絡全面互通，實現橫向財務部門與業務部門連通，縱向上下級單位之間連通，搭建起縱橫交叉的“綠色通道”，使部門間密切聯系，由“信息孤島”轉變為“信息網絡”，降低編制和供應實力信息傳遞的成本，提高信息利用率，切實做到實力變化及時可知，從而實現生活費保障精確化，也有利于實施遠程監督控制。加大對生活費的管理制約，還可以減少財務人員的工作量，做到準、快、實、細，促進財務工作水平和效率的提高，更好地完成好“保生活”的目標。

同時，還要完善系統管理功能。為了適應按編制保障生活費的要求，可對現行生活費管理系統稍作改變，增加單位編制實力錄入、統計審定供應實力、單位工薪檔案、查詢實力管理情況等功能，及時感應編制和實力的變化情況。設置實力控制模塊，調整編制實力與實際供應實力的變動，借助計算機使其具有縱向饋送、橫向可比的功能。縱向饋送是指從總部財務部到旅、團級財務部門將各單位的編制和實供人數輸入系統，通過對比分析，識別出該單位是否超編，并自動把超編的人員以及對應的決算金額顯示出來，給予核減；橫向對比是指通過本單位的財務部門和干部、軍務、訓練、衛生等部門的數據共享，將該單位的編制和供應實力變化情況處于網絡聯審控制狀態，確保生活費供應實力準確無誤，提高生活費的精確保障能力。

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