把握三個關系 培育法治思維

●倪紅燕

把握三個關系 培育法治思維

●倪紅燕

十八屆四中全會是我們黨執政以來第一次以研究全面推進依法治國為主題并通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》）的全會。《決定》對全面推進依法治國的時代背景、指導思想、總目標、重大任務和法治體系等作了充分的論述。17年前在十五大上，我們黨提出依法治國的基本方略，1999年將依法治國寫進憲法，這是我國社會主義民主與法治建設的重要界碑。這次全會的《決定》對全面推進依法治國作出了全方位的論述和重要部署，樹立了建設社會主義法治國家新的里程碑。《決定》作為全面推進我國依法治國的總綱，內容博大精深。為加深理解，我們從分析法制、人治與德治及其與法治關系的角度，通過理清有關的基本概念及內在聯系，幫助大家逐步形成科學系統的法治思維，促進落實《決定》要求。

一、認清法制與法治的關系，著力推進法治實踐

法治與法制既相互區別又相互聯系。法制是指一個國家由全部法律、法規以及立法、執法、司法、守法和法律監督等構成的法律制度體系，是名詞。法治指根據法律治理國家和社會，是動詞。法治內在包含法制，實施法治首先要形成法制，法制是實施法治的基礎。相比法制，法治更強調在科學立法的基礎上有效執法、公正司法、普遍守法，切實讓靜態的法律制度體系形成動態的法治運行機制和實踐體系。法律制度體系的建立應以法治思維為指導，充分體現合理性和可操作性，使法治能夠落到實處；法治的實施要以科學的法律為基礎，嚴格依法辦事。

自黨的十一屆三中全會始，我黨汲取新中國成立后治國理政的經驗教訓，應對改革開放新挑戰，不斷深化對法治重要意義的認識，高度重視法制建設，人大立法工作快速有序展開。改革開放30多年來，我國制定了200多部法律、近千部行政法規、幾千部地方性法規，中央到地方至今共有12000多部法律，2011年人大常委會宣布中國特色社會主義法律體系形成。從法律數量和制定法律的廣度上，我國不亞于同等發展水平的一些國家，甚至不比一些發達國家差，基本實現了有法可依，人們的法制理念、依法辦事的意識不斷增強。但實踐中長期存在諸多現實矛盾問題，如有的法律法規未能全面反映客觀規律和人民意愿，針對性、可操作性不強；有法不依、執法不嚴、違法不究現象比較嚴重，執法體制權責脫節、多頭執法、選擇性執法現象仍然存在，執法司法不規范、不嚴格、不透明、不文明現象較為突出，群眾對執法司法不公和腐敗問題反映強烈，等等。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。因此，法治建設必須從法制體系的形成開始夯實基礎，使法制“落地”，進而形成有效運行的法治機制和法治實踐。

相比黨的十五大報告中提出的到2010年形成中國特色社會主義法律體系，十八屆四中全會《決定》提出的建設社會主義法治體系目標，可以看出我們黨對依法治國理念的一個重要發展，就是從過去認識“法制”這個主要是制度性的現象，提升到了認識“法治”這個系統性的現象。《決定》從法治構成的要素角度對法治活動不同的環節提出了體系化的要求，即形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內法規體系。這既強調了法律制度體系要具備系統完整性，更強調了依法治國必須切實形成有效的實踐體系，這是依法治國走上“升級之路”的一個重要標志。

二、認清人治與法治的關系，強化法治主體作用

人治是先秦時期儒家的政治思想，主張君主依靠賢能來治理國家。任何組織管理和國家治理都需要人來實施，在生產規模小、內部分工不發達、技術比較簡單、組織數量少且結構規模小的傳統農業社會，領導者憑借個人經驗和素質能力就可以比較有效地實現對組織和國家的管理，由此派生出人治或家長制的管理方式，管理的效果取決于管理者個性因素。

隨著人類歷史的發展、社會生產的進步，特別是工業化之后，產生了數量越來越多、規模越來越大的社會組織，這些組織建立在分工日益細密、協作日益復雜、效率不斷提高的社會化大生產基礎上。面對個人、組織、社會、國家之間紛繁復雜的關系，無論是組織還是國家，單憑領導者個人經驗和素質能力等人格化、個性化的手段，都無法實施全面有效的管理，甚至會因人治造成災難性后果。一個好的管理者僅憑個人經驗和素質能力產生的管理效能，不可能高于一套良法及善治所產生的管理效能。法治是將眾人智慧和長期經驗條理化、規范化，在形成非人格化的法規制度體系基礎上實施管理的方式，是適應現代社會發展的管理方式的必然產物。

新中國成立后，伴隨著社會生產力水平快速大幅提高，社會生活日益復雜，相對滯后的人治傳統觀念的影響帶來的局限性及產生的弊端越來越不適應社會的發展。十一屆三中全會后，我黨持續將法治作為社會主義政治文明的核心內容之一，推動法治建設進程，取得歷史性成就。然而，立法、執法、司法中的種種問題和一些國家工作人員特別是領導干部知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現象長期存在，越來越暴露出依法治國的貫徹力度還明顯不夠。一些傳統人治色彩濃厚并產生種種負面作用的管理方式導致政府公信力降低、社會管理效力下降，甚至引起大量群體性事件等不穩定因素，社會維穩成本越來越高，對黨的形象和國家的長治久安帶來巨大損害，成為阻礙經濟社會穩定、持續、健康和高效發展的根源。人治的實質是有權者治，法治則是以反映人民意志、大多數人利益的法律制度進行治理。中國特色社會主義的國家治理只有加快推進人治向法治的跨越，才能實現國家治理現代化，促進社會公平正義，增進人民福祉。

克服人治弊端，實施依法治理，并非要摒棄或輕視人的主體作用。法律條文是法治文化的載體，而人是法治文化形成的終端。法治意識的形成、法治運行的實踐都離不開人的主觀能動作用，人的因素不僅對人治有決定性作用，對法治的意義同樣不容忽視。人治與法治的本質區別不在于是否依靠人，而是依靠什么人、依靠人的什么。人治靠的是少數人的個性、經驗和意志；法治靠的是多數人的理性、智慧和意志。《決定》提出全面推進依法治國的總目標首先必須堅持中國共產黨的領導的原則，體現了我黨全心全意為人民服務的宗旨在國家治理上的主體責任，體現了我黨適應現代化發展要求堅持依法治理國家的堅強意志。《決定》同時提出全面推進依法治國的總目標必須堅持人民主體地位的原則，強調人民是依法治國的主體和力量源泉，要增強全社會學法尊法守法用法意識，使法律為人民所掌握、所遵守、所運用。這兩個重要原則都彰顯了我們黨以人為本的執政理念和中國特色社會主義法治主體的特征。

三、認清德治與法治的關系，實現自律他律互補

中國人的德治觀念來自于特有的道德信仰文化傳統。西方以人性惡、“原罪”為前提的宗教信仰傳統是其法治文化的基因，而中國自古以來所信仰的“神”如媽祖、關帝、祖師爺等都是對社會作出突出貢獻的人“升華”而成的，儒家倡導的德治主張人們向賢德看齊、努力依靠自己的品德修為融入社會，不必過多依靠外在的法律的強制性力量來約束。

習俗、道德和法律是人類在漫長的歷史進程中陸續產生的社會規范，法治是社會生活、生產日益復雜化、高級化對調控個人、群體、社會之間關系的必然要求。道德和法律都是國家上層建筑中意識形態的重要組成部分，法律同時有法院、法庭、警察、監獄等政治上層建筑來保證強制實施，相比其他主要靠人的內在自我約束的規范，法律是唯一具有外在強制性的規范。但是，這并不意味著法律的作用完全外在于主體，不需要人的自我約束。“法律是成文的道德，道德是內心的法律”。可以說法律的外在強制性也是為了強化人的自我約束意識，如果法律起不到這樣的作用，或者會導致有些人懂法而處心積慮鉆法律的空子，違法犯罪者仍然逍遙法外，或者是很多人不懂法而犯法，導致法不責眾。這正如習近平同志指出的，規則活在心中，才有“不逾矩”的行動約束。

幾千年來，中國傳統的禮治、德治對傳統社會的秩序與發展發揮了重要的保障作用，“格物、致知、誠意、正心、修身、齊家、治國、平天下”，提高認識、自我修為是規范人的社會生活的起點，孝悌忠信禮義廉恥“八德”是中華民族文化綿延不絕的根脈基因，使中國走過了一條不同于其他國家的文明發展道路。發揮法治在國家治理現代化中的引領和保障作用，需要借鑒學習西方法治的成功經驗，但決不能東施效顰、邯鄲學步，要善于揚棄古代德治與法治并用的文化傳統和儒家“德主刑輔”的治國方略。《決定》將“堅持依法治國和以德治國相結合”作為全面推進依法治國總目標的重要原則，深刻闡明要“以法治體現道德理念、強化法律對道德建設的促進作用”，“強化道德對法治文化的支撐作用”。以德求法，法存；以法求德，德存。依法治國必須讓道德教化與法制手段共同作用，實現法律與道德相輔相成，法治與德治相得益彰。

【作者系本刊編輯、副教授】