國防動員納入國家危機管理體系是推動軍民融合深度發展的重要實踐

軍事科學院研究生部 孫 煒

“堅持走中國特色軍民融合式發展路子”是黨中央站在富國和強軍相統一的高度，提出的國防和軍隊建設的新道路、新模式，是“軍民結合、寓軍于民”思想的重大發展。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，把“推動軍民融合深度發展”作為國防和軍隊領域全面深化改革的重要內容。將國防動員納入國家危機管理體系，科學統籌“軍用”的國防動員與“民用”的應急管理兩類資源，應對多樣化安全威脅，實現國防和經濟建設協調發展，符合軍民融合思想的實質，是推進軍民融合深度發展的重要實踐。

一、國防動員納入國家危機管理體系是各國軍民融合的普遍做法

目前，西方國家都已形成了各具特色的軍民融合模式，其共同點是高度重視把國防和軍事需求融入國家建設總體布局。其中，將國防動員納入國家危機管理體系，并建立有效的運行機制，已成為各國維護國家安全，應對戰爭、自然災害與公共衛生事件等多重威脅的共同選擇。如美國自第二次世界大戰以來，已對其動員機構進行過8次大的調整，逐步將國防動員體制納入國家危機管理體制之中。2003年成立的國土安全部，其職責覆蓋了包括戰爭在內的幾乎所有國家安全領域，形成了國家安全體系下的以國會立法為基礎、以總統為決策核心、以聯邦緊急管理署和參謀長聯席會議為主要協調計劃機構、以政府部門為執行主體的危機管理組織系統。又如，俄羅斯的戰爭動員體制與國家危機管理體制也是由分設逐步走向一體的。俄聯邦安全會議融合了戰爭動員和國家危機管理的多重決策和協調職能，其下設的12個常設跨部門委員會基本囊括了現代社會可能導致國家危機的所有緊急事態范圍。聯邦及地區緊急情況部兼有民防動員、防汛抗旱、防震減災、消防滅火、制亂平暴、反恐維穩等職能。英國、法國、意大利、瑞士等國也都把戰時動員和平時災害救援結合在一起，真正實現了國家危機管理體系的統一。實踐證明，應急應戰一體化是國家應對多元化危機的有效形式，各國都是由“應戰”與“應急”雙軌運行，逐步過渡到國家危機管理體系下的應急應戰融合。我國可以從中汲取經驗教訓，探索研究具有中國特色的應急應戰融合方式。

二、國防動員納入國家危機管理體系是軍民融合的內在要求

在國家危機管理體系總框架下，把服務“應戰”的國防動員體系和服務“應急”的突發事件應急管理體系相結合，能夠理順指揮機制、整合行動力量、高效配置資源，體現了軍民融合的內在要求。

一是指揮體制順暢高效。國防動員系統經過多年建設，已經形成了以各級國防動員委員會為核心的動員指揮體系；應急管理系統近年來不斷建立完善，基本形成了以各級應急辦為核心的應急指揮體系。但是，兩體系之間橫向溝通不暢、協調互動不足，影響了指揮效率。將國防動員納入國家危機管理體系，能夠在權威高效的決策機構領導下，建立集中統一的危機管理指揮體系，提高指揮效能。

二是行動力量有效結合。國防動員系統中的民兵預備役力量組織紀律性強、熟悉屬地地形天候，應急系統中的專業應急分隊技術裝備精良、人員訓練有素，兩支隊伍各有優長。但是，實踐中還存在人員交叉編組、力量運用脫節的問題。將國防動員納入國家危機管理體系，能夠以國家安全需求為牽引，統籌兩類隊伍的建設，并根據危機特點進行模塊化組合，取長補短、配合使用，發揮各種力量的最大效能。

三是資源調配集約優化。動員系統為應對戰爭需要組織對人力、物力、財力等各種資源的儲備，而各級政府為應對各類突發事件的發生，也不得不進行相應儲備，這難免造成重復建設和資源浪費。將國防動員納入國家危機管理體系后，把國防動員的戰略物資儲備與國家應急物資儲備有機結合起來，可以實現信息共享、儲備共建和力量共用，從而實現資源的優化配置。

三、國防動員納入國家危機管理體系的實現方式

國防動員納入國家危機管理體系，逐步由傳統的為戰爭服務拓展到應對各類突發事件，是國防動員領域實現軍民融合的重要方式。“應戰”與“應急”在更廣范圍、更高層次、更深程度上的融合，需要在完善體制機制、整合資源和健全法規政策方面下功夫。

一是完善體制機制。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“設立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰略，確保國家安全”。筆者認為，國家安全委員會應作為統一管理國家各種安全威脅的機構和中樞，把國防動員作為應對國家安全威脅的一種有效手段和方式。同時，按照集中統一、需求牽引，縱向貫通、橫向連接、反應快速、應急應戰功能兼備的要求，在中央和地方各級逐步健全和完善決策、協調、執行三個層面的危機管理機構。

二是整合優化資源。把國防動員規劃和應急管理規劃，納入國民經濟和社會發展總體規劃及年度計劃。在物力資源方面，逐步建立和完善國家儲備和軍隊儲備相結合、通用儲備與專用儲備相結合、實物儲備與能力儲備相結合、服務應急與服務應戰相結合的物資儲備體系，在保證滿足戰時動員物資需求的前提下，提升統一調配能力，提高儲備的質量效益。在人力資源方面，要統建統管力量，避免各自為政甚至相互爭奪人員的情況。以應急預案為依據，以民兵和預備役部隊為骨干，將國防動員和應急管理專業隊伍，特別是應戰、應急兩用的專業力量，如醫療救護分隊、交通戰備分隊、應急通信分隊等，統一編組、有機整合，建設規模適度、精干實用、應急應戰一體的專業力量。同時，要加強聯合演練，提高協同完成應急應戰任務的能力。

三是健全法規政策。國防動員體系需要通過法律法規來明確其在國家危機管理中的地位、作用和權限。首先，修訂完善法律法規。充分考慮國防動員法律法規適用于突發事件應急管理、突發事件應急管理法律法規適用于國防動員的問題，本著平戰兼顧、軍民兼容的原則，修訂《兵役法》《國防動員法》《國防交通條例》《民用運力國防動員條例》等動員類法規，增加適用于應急管理的條款；修訂《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》《防洪法》《防震減災法》等應急類法規，加入適用應戰的有關條款，實現兩大法律體系的相互銜接。其次，研究論證國家危機管理等級制度。在“全國總動員”和“局部動員”基礎上，根據國家安全面臨的威脅程度，劃分國家危機管理等級，明確相應等級的應對措施，提高國防動員和應急管理的工作效率，避免資源浪費。從宏觀上統籌國防需求與民用需求、應急需求與應戰需求，對資源保障的先后順序作出明確規定，避免應急應戰時出現資源爭搶等現象。再次，配套保障政策。國家根據經濟發展和應急應戰的需求，逐步增大對危機管理的投入力度，所有應急力量建設經費由政府統一保障；出臺救災和維穩行動中軍地聯合保障和風險補償的相關政策，形成長效機制，通過利益互動，最大限度地發揮各方的積極性創造性。