關于國有資產管理問題的反思

趙玉萍

【摘 要】我國的國有資產管理存在著運行運行效率低下、行政機制制約等諸多問題。本文擬對國有資產管理現狀的展開具體分析，探究具體根源，從而查找出改善國有資產管理的有效措施。

【關鍵詞】國有資產；管理體制；改革

一、國有資產管理存在的主要問題

（一）國有資本運行效率低下

大量國有企業資本沉淀呆置。國有資本出資人不明確，不到位，實質性改制和重組難啟動，法人治理結構不完善，內部機制轉換不到位，與國際跨國公司相比，國有企業無論在管理、營銷、技術開發、產品創新等方面都不在一個檔次，競爭力差距較明顯。國有企業中大量的存量資本的引資優勢沒有得到充分釋放和有效挖掘，資本市場的吸納能力低，籌資量少，再融資能力弱。主觀上國有企業重組改制缺乏大手筆，大量國企職工身份置換成本巨大。諸多因素制約著企業重組和資本運作的作為。

（二）行政機制制約的國有企業資本市場化營運

在國有資產委托代理制度方面，一般都由中央政府或地方政府直接選擇經營者，既不符合企業效率最大化原則，也不符合企業全體員工積極性最大化原則。因此，我國當前的行政機制在相當程度上對市場機制起著制約作用，國有企業在目前的市場條件下，單純的依市場規則實施的資本營運往往不易實現，資本市場大都是一個“不完善資本市場”。

（三）國有資產監管指標體系不完善

與國有資產管理的政出多門相一致，各個部門出于不同的目的和要求，制定了各自的考核和評價指標體系。所指定的經濟效益評價體系目標各異，監管的主題不明確。指標體系設置不夠科學，重定量評價輕定性評價，部分指標在內容上有重復。

二、國有資產管理主要問題產生的根源

（一）國有資產管理及國有資本營運主體未到位，部分國有企業經營者對資本營運的認識不夠

在統一所有，分級監管體制下，地方政府對相應所屬國有資產管理監督做了多種努力，但客觀上都不理想，國資委或國資局基本職能實際上只有會計職能及部分產權監管職責，不是真正的所有權行使機構，國有資產經營公司實際行使的職能比較單一，往往回避企業的風險決策，缺乏監管手段，起不到出資人作用，收不到預期效果，企業不能獨立享受有關法律、行政法規規定的企業經營自主權，缺乏有效的激勵約束機制。某些地方政府對國有資本的運營存在著很多認識盲區：沒有認識到國有資本的真正價值，沒有認識到國有資本的流行性，及其資本流動能帶來的巨大價值。把國有企業的整個運營過程僅僅理解為圍繞產品進行的供應—生產—銷售等流動資金的流動，而企業所擁有的大量其他各種形態的資產根本沒有參與到流動中來，而是將大量凝固在企業中。國有企業這種不完整的資本流動，導致了國有企業生存質量不高，在市場經濟的大舞臺上，國有資本運作效益整體低下。

（二）現行國有資產管理機構職能未理清，企業活力難激發，獨立的市場主體作用難發揮

過去國有資產形式上復雜交錯，屬性上界限模糊，職能上經營職能和社會公共職能并存，導致國有企業附屬有許多行政職能和社會職能。國有資產監管機構政企不分，管理鏈太長，行政性事務纏身，難以形成有效率的管理。國有資產經營大多成為政府的派出機構，代替改制企業的原上級主管部門，承擔離退休人員、組織人事關系、計劃生育、社會福利、黨團工會組織活動等的協調管理，導致改制企業活力難激發，獨立的市場主體作用難發揮。多數地區對國有資產進行部門管理，沒有對國有資產保值增值負責的的專職部門。即便是上市公司，代表國有資產的部分五花八門，有的是國資局，有的是財政部門，有的是外貿部門，有的是企業集團等等。都不是一個真正對國有資產認真負責的代表。由于股權分散，企業股東大會對董事會本應對公司經營具有的控制力大大減弱。

（三）國有資產管理平臺不完善，管理制度建設較落后

國有資產管理機構的主要任務就是在資產的流轉過程中確保國有資產的保值增值。要實現國有資產有進有退，抓大放小的要求，使相當一部分的國有資產從企業資產的形式退出來，轉移到其他形式的國有資產上，需要有規范有序流轉的平臺，即國有資本的流轉平臺。作為市場體系一部分的產權交易市場，是國有資產管理平臺。但目前各地產權交易市場大多處于起步階段，業務范圍狹窄，制度建設滯后，交易手續繁瑣，對企業吸引力不大，大量產權轉讓只能在場外交易。同時對存量國有資產的定價還需考慮諸多因素，國有資產的價值包括資產管理價值和交易價值，管理價值表述的是資產的投資成本，交易價格考察的是企業的盈利能力。國有資產重組涉及到的只是交易價格。但是，目前我國把國有資產的管理價格和交易價格混在一起，這是眾多投資額大、資產效益差的國有企業難以重組的原因所在。另外，國有存量資產的債務上附著大量的債務負擔，包括大量國有企業職工身份置換所需的資金巨大。

三、解決國有企業資本運營中存在的主要問題的對策

（一）盡快全面落實出資人制度，完善三個層次架構模式

一是全面落實出資人制度。國有出資人制度就是實現國有出資人權能的制度安排。在我國，國有資產全民所有是比較抽象的，全民財產的委托權被層層分解，所以，全民只是最終的所有者。目前，國有控股公司形式了大部分的委托權，各級地放政府通過國有出資人，即國有控股公司形式大部分的委托權，從而使國有資產的產權主體具體化，有了明確的行使權利和承擔責任的產權主體，確保國有資產的保值、增值責任能落到實處。新的國有資產管理體制建立后，使國有資產管理機構主要履行：行使國有資產出資人權能，做好國有資產監督管理，制定國有資產管理政策法規和國有經濟布局調整發展規劃；編制國有資本經營預算；對國有資產經營公司進行考核；做好國有資產經營公司領導人任免和管理。在全面、真正地落實國資管理機構自身職責的基礎上，對其履行職責的情況依法進行制度性的檢查和考核。

二是探索“三個層次“構架模式，完善公司法人治理結構。按照現代企業制度要求，實現政資分開、政企分開，建立新的國有資產管理、營運、監督體系和機制，確保國有資本在市場公平競爭和順暢流轉中保值增值。建立由國有資產管理、營運和監督三部分組成的國有資產管理新體制框架。由直接管理具體的企業轉變為“政府—地方國資委—控股公司—企業單位”的間接調控監管理模式。第一層次國資委作為產權代表對國有資產管理和營運進行內部監督、人大通過法律程序和手段對國有資產管理和營運進行外部監督的機制。國資委主要負責監管大企業、國有企業上市公司，以及壟斷性、資源性、全國性、總量控制型企業事業單位的經營權、使用權以及資源占用的拍賣、出租。用市場手段對過去的行政審批基礎上加強調控和監督管理。國資委編制和國有資產預算與財政編制的行政預算分開，獨立運行，連同工作情況依法定期向人大或人大常委會匯報，接受其監督檢查。第二層次即現有的國有資產經營公司，對其進行規范的股份制改造，形成有效的國有資產經營責任制等約束和激勵機制，同時對其進行資源整合，增強國有資本的運作和經營實力，使之不從事具體生產經營活動，不承擔政府職能。對第三層次企事業單位中的股東會、董事會、監事會和經理層之間的職責，形成各負其責、運轉協調、有效制衡的機制。

（二）提高地方政府對國有企業資產重組的積極性，完善企業國有資產監管指標體系

新國資體制可以概括為“國家所有，分級產權”，中央政府目前把大量的國有資產管理權限下放給了地方政府，地方政府可以代表國家行使國有資產出資人職責。為落實新的國有資產化管理方式，完善國有資產保值增值考核評價體系等后續工作，政府建立和完善國有資產監管指標體系應該體現分類設計、兼顧行業等科學系統整體的原則。

一是出臺地方國有資產管理相關規定，用法律、法規來推動地方國有資產管理主體到位。要通過立法進一步明確國有資產管理體制，細化國資管理機構、監管機構和國有企業的法律地位、運行規則和權利、職責，進一步落實國有資產保值增值的具體責任人。目前的國有資產管理體制使地方政府得了大部分國企改制的主導權，明確獲得國有股轉讓權，從而有力的提升了地方政府的參與積極性，在國有資產分級管理模式下，地方政府不但可以提高效率、擺脫相互推諉、拖延進程的局面，而且可以避免不必要的國有經濟比重和意識形態的爭論，讓地方政府根據實際情況自主決定轉讓事宜。

二是構建新型國有資產監管指標體系，規范國有資產管理行為。1、基本框架。國有資產監管評價指標體系按壟斷企業、控制企業和一般競爭性企業分別制定，每一類企業再由基本指標、修正指標和輔助指標三個層次按不同的評價內容反映企業資產營運管理狀況。

2、監管評價內容。以一般競爭性國有企業國有資產監管指標體系為例，主要包括三個方面：一是企業財務狀況；二是遵紀守法情況；三是企業景氣狀態。財務目標就是實現企業利潤最大化的同時保證所有者權益的最大化，國有資產的保值增值是監管的重點。

3、基本指標。企業的財務狀況主要考察三個方面：一是財務效益狀況，主要一收益指標體現；二是資產營運狀況，主要以周轉率指標體現；三是償債能力狀況，主要以負債率指標體現；四是輔助指標。包括：領導班子基本素質、在崗職工素質狀況、產品市場占有能力、行業或區域影響力、綜合信用等級、對外投資情況規模、高收入產品比例、技術開發實力、監事會或職代會對企業經營者的滿意程序、產品質量等。

（三）盡量釋放國有企業中的資源優勢，加速國有股權轉讓，增強存量資本的聚資能力

一是拓展多元化資本市場，加快國有股轉讓速度。充分挖掘國內資源、國際資源，利用法人投資、民間投資實現多元化投入，才能支撐發展優勢產業、優秀企業、優質資產。而這些優勢資源對資本市場具有強烈的吸引力，是國有企業吸納資本投入的一項不可多得的資源優勢。這些存量資本是一批優質種子，在資本市場的催體作用下，能夠迅速裂變成規模資本的組合。

二是以市場化的資本運作推進國有企業改制和重組，實現國企職工身份全部置換。國有企業改革中產權流動式實現資源優化配置的基礎和形式，是市場經濟體制的內在必然要求。國有企業改制不到位的關鍵原因在于沒有真正進行市場化的資本運作，投資主體單一的狀況沒有得到根本改變。也就是說，產權流動根本上是資本的自由流動。通過產權的流動可以適應經濟市場化不斷發展的趨勢，推動國有資本、集體資本等參股的混合所有制經濟的發展，可以完善國有資本更多地向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域聚集，實現國有資本結構的調整和優化，同時增強國有經濟的控制力。國企職工身份必須轉換，否則改制不算完成。

三是妥善處理好企業資本營運與產品經營的關系。從根本上看，產品經營是資本營運的基礎，一個企業只有借助于產品經營中確立的體制、市場、技術、管理、人才、資金優勢、資本營運才有可靠的資源、手段和目標。從一個足夠長的循環過程看，資本營運的效果最終要體現在產品經營上。企業產品經營既是其資本營運的前提，又是其資本營運能夠達到目的的后續支持力量。