力戒城市偏向政策

本刊評論員

2013年12月24日閉幕的中央農村工作會議研究了全面深化農村改革、加快農業現代化步伐的重要政策。習近平總書記指出，要“讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為體面的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園”。

不僅如此，年末召開的中央城鎮化工作會議，用罕見的筆法寫到“鄉愁”，提出要重視小城鎮與村莊建設；農業部部長韓長賦近日接受新華社記者專訪時說，城鎮化要帶動新農村建設，而不能取代新農村建設，搞所謂“去農村化”；最近北京等一些大城市的管理部門在討論改變過高的市民交通出行補貼問題

這些不同層面的意見、聲音、行為傳遞出一種新的理念與價值導向，即在國家推進新型城鎮化的大背景下，如何促進城市和農村的協同發展；在探索新型城鎮化的過程中，如何獲取“城鄉二元困局”的破解之法。

要務之一是，要對已有的“城市偏向政策”進行糾偏，并防范可能新出現的城市偏向政策。

“城市偏向”（Urban Bias）這個概念出現已近40年。

它反映了一個基本的事實，是在部分發展中國家，政策制定者并沒有完全考慮到城鄉之間、區域之間、不同人群之間的發展要求，也未能根據現實的發展情況及時制定合理的調配性政策。政策制定者出于多種目的，往往可能制定出更有利于城市發展的政策，比如產業較多向城市尤其是大城市集中，更多地補貼給城市尤其是大城市的市民等。

盡管這一理論還很表面化，但它仍具有一定的解釋力，國外現成的案例也不少。

例如，巴西在1960～1970年代期間實行“趕超戰略”，國家把重工業和消費品產業體系大多布局在港口城市，尤其是圣保羅和里約熱內盧這樣的大城市。巴西的農村地區一直是以傳統的種植、原料粗加工為基礎，由于國家不夠重視農村、農業，導致出現了龐大的失地、失業、無住房、貧困農民群體。

城市偏向政策表現在政策更容易傾向于大城市，而忽略規模較小或層級較低的中小城市或小城鎮的發展。國外有的理論研究發現，這種城市偏向政策甚至導致大城市與小城市、小城鎮之間形成剝削與依附關系。

在巴西存在的城市偏向政策，在我國城鎮化過程中值得高度警惕。

在城鄉資金、土地等各類要素的流向中，總能看到一些城市偏向政策的魅影。比如，金融機構在農村獲得的存款多被用于城市建設；土地指標被主要用于支持較高等級城市，例如中部某省獲得的建設用地指標，96%以上用于縣級以上開發區，縣以下所獲無幾。一些大城市的基礎設施投入巨大，但市民以近乎零成本的價格在享受，這是因為大城市的市民獲得了比中小城市、小城鎮多得多的補貼。

概括而言，城市偏向政策帶來的后果主要顯現在三個方面：農村凋敝；大城市過度擴張；靠近大城市的中小城市與小城鎮，其人口、資源、產業都被大城市吸收，成為名副其實的“燈下黑”。

城市偏向政策執行時間越長，城鄉兩極分化的問題就會越嚴重。而城鄉對立、大城市與中小城市及小城鎮畸形發展，最后都會對城鎮自身的發展產生負面影響。

經驗與教訓讓我們認識到，城鎮發展必須與鄉村發展互相依托，大城市必須與小城市互相借力相互支持。

除了對已形成的城市偏向政策盡力糾偏外，未來的城鎮化政策布局和實施，我們必須把握好城鄉一體化健康發展的方向盤，確保新型城鎮化沿著正確的航線一帆風順。endprint