農村電子政務價值思考與戰略策略研究

夏 露

（1湖北工業大學管理學院，湖北 武漢430068；2湖北農村社會管理創新研究中心，湖北 武漢430068）

1 問題的提出

我國農村電子政務始于1994年12月“國家經濟信息化聯席會議”提出的“金農工程”。目前，農業部門主辦的農業網站是農村電子政務對外的主要窗口，已建成30多個全國性農業專業/行業網站群。據2013年中國軟件評測中心政府網站績效評估，農業部網站位居80多家中央部委類網站第7。在國家政策和各類投資扶持下，隨著“村村通電話，鄉鄉能上網”工程推進，初步實現了全國農村信息化目標。據不完全統計，截止2012年底，全國97.15%地（市）、81.53%的縣級農業部門建立了信息化管理和服務機構，72.52%鄉鎮成立了信息服務站；12316新農村熱線、農民信箱、“三農”呼叫中心等多形式的“數字化鄉村”信息服務平臺涌現［1］。經過20年的探索，我國農村電子政務在促進農村發展和為農民提供信息服務中取得了長足進步。

我國農村行政村分布區域廣闊，人口居住地理位置相對分散，地理環境迥異，且不同農村經濟、文化、基礎設施條件差異大。受農村環境條件的限制，農村信息傳輸不通暢，是造成地域差異、制約農村發展的重要原因，客觀上需要農村電子政務提供的政務信息和公共服務來彌合農村資源分散的缺陷。然而，由于農村電子政務推進時間不長，且各地區發展極不平衡，不可避免存在一些問題。特別是忽略甚至缺失對市場大背景的戰略性思考:一是不因農村市場、農業需要和農民需求建設電子政務，而是建成系統找市場，找服務對象，缺少對需求對象的考慮；二是忽略政務信息資源的開發利用和信息技術的應用推廣，農村政務信息總量的電子化比例不高，特別是對公眾提供涉農公共管理與服務的信息比例更低；三是網絡體系各自為政，網絡資源成為信息孤島，典型的例證是許多應面向農村公眾發布的政務信息基礎數據，卻不能從政務信息網絡渠道獲取；四是網絡建設需要較大投入，而超前需求造成欠賬較多，任其發展，等待區域內國民經濟和社會發展創造條件解決農村信息化過程中的困難和問題，則擴大了與先進地區在電子政務發展上的差距。

全球信息化背景下，信息不暢會加大農業成本，信息不對稱會影響農村社會戰略性結構調整，在這個意義上，農村電子政務是推進新型農村建設的重要手段，是信息化帶動農業現代化的有效措施。忽略農村電子政務的戰略意義和價值，其作用將得不到有效發揮。因此，有必要研究農村電子政務戰略價值及戰略措施，為我國農村電子政務有序開展提供理論和事實依據，推進涉農公共部門、公共組織、公共權力、農村公共事務管理等領域的農村電子政務應用，以緩解農村電子政務目前面臨的窘境，健全公共服務供給體制，也為提高農業公共資源整體配置效率、帶動農村公共管理組織內部管理的完善和組織間職能的協調提供契機。

2 農村電子政務的戰略價值

歐盟將電子政務定義為“在公共行政中采用信息和通訊技術，使組織變革和掌握新技能，以提高公共服務和民主進程，并以此加強對公共政策的支持”［2］，這反映電子政務的理論價值。我國農村公眾對電子政務價值的利用多側重于農業生產、生活涉農信息需求和政策服務。

2.1 理念重構的社會價值

通常，電子政務具有變革辦公環境、提高政府執政能力和改善服務的社會價值。農村電子政務功能的提供者（涉農政府部門、鄉鎮級黨政機構、農業管理職能的事業單位、鄉村級自治機構）與需求對象（農業、農村、農民）特殊，其推進在一定程度上引起社會行為方式的變化，形成政策與實踐中的全新理念，表現為社會價值理念重構。

政策層面上，2008至2014年，中央一號文件持續關注推進農業信息化建設，強調全面推進農業農村信息化，支持農村電信和互聯網基礎設施建設，健全農村綜合信息服務體系，著力于農業生產經營、質量安全控制、市場流通的信息服務水平。中共十八大指出，堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路。

實踐中，應落實國家信息化建設的發展方針——“應用主導”，從農村實際出發，關注經濟社會不平衡造成的城鄉間“數字鴻溝”，明確農村電子政務工作重點，通過基礎信息網絡將閉塞、分散、偏遠的鄉村與政府相聯系，提供涉農信息在農村生活、生產領域滲透與應用，有步驟地規劃和組織協調，推進實施，重視效益和需求，而非憑借主觀愿望和熱情，單純認為“農村電子政務就是政務工作手段的信息化”。

2.2 滿足“三農”需要的實踐價值

2.2.1 引導農村生活內容多樣化 農村電子政務系統平臺由政府主導建設，與其他互聯網渠道信息相比，更具健康有益性。通過農村電子政務平臺窗口網絡信息，引導農村國內外權威資訊，推動“鄉風文明”，引導社會主義先進文化在農村滲透，使科學的理論、正確的輿論、高尚的精神文化傳播形成農村文化的主流。其惠民政策引導網絡基礎設施普及和信息應用，帶動農村生活質量、生活情趣提升，引導農村向高層次、個性化發展。

2.2.2 促進農業經濟發展 農村雖有著豐富的自然資源、種類繁多的農副產品和大量的剩余勞動力，但在信息不暢的情況下，優勢資源不為人知，更不可能吸引投資，因此信息通暢是農村經濟社會發展的關鍵。農村電子政務平臺網站將本地信息與外界聯系起來，通過網絡發布信息、宣傳特色與優勢，提供農業經濟耕種、農資、合作和農產品市場等信息和服務，拓寬農業科技和致富渠道。受益于政府主導網站與市場雙重調控，農民能及時獲取農產品銷售渠道，農村剩余勞動力能合理轉移，完成農村資源有效配置。

2.2.3 創新農民民主參與方式 電子政務系統將農村政務信息公開，方便農村公眾了解，滿足了公眾的知情權；電子政務提供的交流平臺推進鄉村政務公開和村務公開，以行政村為單位，通過村級網絡平臺信息和功能，實現民主事務網上投票、表決與協商，擴大農村基層民主的范圍，降低民主參與成本，提升農民政治地位，也縮短了政府與農民間的距離，農民對國家政治、國際時事的關注程度提高，參政能力增強；農村電子政務系統信息反饋模塊方便農民直接將訴求傳達到政府，使政府在第一時間獲取民意，了解農村地區的社情民意，促進村民自治和民主管理的基層民主的實現。通過政府主導的農村電子政務載體，拓寬農民社情民意表達渠道，帶動農民民主參與。［3］

2.3 支持農村制度創新的決策價值

農村電子政務價值重點是決策支持農村制度創新，包括信息制度創新、參與制度創新、組織制度創新等。信息技術對提高行政決策有效性和行政決策效率作用直接，通過數據分類、分析、反饋，支持決策過程。

以農業科技引導決策為例，農村公共管理部門承擔科技興農的職責，通過農村電子政務網站為農民提供科技政策和農業科技信息，將農村發展與科技政策接軌，決策支持農民提高農業生產技能（圖1）。決策運行的具體步驟:利用信息系統備存信息，制定科技引導決策方案；通過農村電子政務系統提供的平臺將決策方案上報給決策系統；決策系統根據信息系統生成的決策信息確定最優決策方案，并生成決策指令；決策系統通過電子政務平臺把決策指令下發給決策執行系統和監督系統；在監督系統監督下，由決策執行系統負責執行決策指令；決策執行情況和結果通過信息系統反饋，根據具體情況向決策系統提供反饋信息或者決策修正；決策系統針對反饋信息或者修正方案確定新的方案。

圖1 農村電子政務科技引導決策體系

據此，農村電子政務平臺與決策支持系統結合，避免信息失真與流失造成的行政決策有限理性導致錯誤或無效決策，提高決策的科學性、時效性和適應性。［4］

3 基于價值認識的農村電子政務戰略策略

戰略管理思想與方法在私營部門及歐美等發達國家的政府部門已得到廣泛應用，在中國政府等公共部門的應用尚屬新的嘗試。［5］農村電子政務是一個技術項目，更是執行過程。作為執行過程，要縱深發展，透過“村村通電話，鄉鄉能上網”、“數字化鄉村”的表象，須在更深層次貼近價值層面的要求，更多考慮農村電子政務的戰略推進。

3.1 農村電子政務戰略策略的基本思路

農村電子政務戰略策略的基本思路框架如圖2所示。

3.1.1 確定使命 農業發展戰略是一個國家或地區在一定時期內具有全局性、決定性、長遠性的農業發展重大問題的籌劃與決策，包括戰略目標、戰略重點、戰略步驟、戰略措施等。實際應用中，農業發展戰略是農業發展的長期規劃。在明確農村發展戰略的指導思想、任務和重點的基礎上，確定與農村發展戰略相匹配的電子政務戰略使命。

圖2 農村電子政務戰略定位的基本思路

3.1.2 明確目標 電子政務的戰略目標是推行行政管理體制改革、促進政府管理職能的轉變和接軌、促進政府業務流程的重組和提高政府的透明度。同樣，農村電子政務旨在改進行政施政、提高涉農公共管理組織工作效率、增加農村政府工作的透明度和責任性。農村電子政務現階段最基本的目標是及時發布信息，傳達農村公共政策，便利于公眾享受公共部門提供的涉農公共服務。

3.1.3 成績與差距 我國電子政務與理想的價值目標差距主要表現為:1）基礎建設環節薄弱，或設備陳舊，或網絡設施閑置狀；2）建成的農村電子政務網站，部分實用性較差，信息網絡基礎設施建設先于應用系統建設和信息資源開發，農村公共信息資源開發不足，出現有路無車、有車無貨的現象，有資料顯示，通過網絡展示和提高農村政務透明度、信任度，為相關農村管理、服務機構和農村公眾提供決策支持的及時動態和農業發展基礎數據，85%以上無法通過決策支持系統網絡獲得；3）信息量少、更新少、網頁與網頁鏈接少，功能不完善，針對“三農”問題的公共服務尚未被充分重視。若沒有農業信息資源數據庫為支持，沒有公共服務為支撐，農村電子政務將不可能產生實質性效果。

3.1.4 戰略規劃 農村電子政務戰略規劃是指涉農政府部門依據自身條件、資源能力、社會需求等因素所制定的IT業務與服務戰略。戰略規劃以農村公眾服務為導向，涉及政府整體戰略規劃、電子政務戰略規劃、涉農公共管理組織及流程、電子政務基礎設施及流程等，通過戰略規劃創建宏觀指導，整合涉農公共管理組織業務、政務信息、農村公共服務的傳遞及其過程。

3.2 農村電子政務戰略的執行

執行是戰略環節的關鍵（圖3）。

3.2.1 與政務變革緊密結合 電子政務已滲透到農村公共部門，在政務變革中扮演著重要的戰略角色。政務變革由涉農政務及公共管理部門實施，重點是實現內部組織結構與運行方式的變革，克服體制性障礙，改革現有農村公共管理體制。實施主體通過電子政務體系向農村公眾提供管理和服務，其自身也在電子政務推進中完成變革，這種變革包括涉農公共管理組織機構職能轉變和公共管理業務流程優化。涉農公共管理組織機構職能轉變，是農村政務業務重組和提高信息透明度，通過農村電子政務系統運作，削減審批和審核事項，優化行政業務管理流程，增強政府監管力度和行政透明度，推行涉農公共管理部門與社會和農村公眾的良好合作。公共管理業務流程優化，即農村電子政務網絡平臺將分散的業務系統和信息資源整合發布，打破涉農公共管理組織和部門對農村政務信息、農務信息壁壘，推進農業信息資源部門共享與社會開放。

圖3 農村電子政務戰略的執行

3.2.2 公眾廣泛參與 電子政務作為今后一個時期農村信息化工作的方向，以向公眾提供方便、迅速、完善的信息和公共服務為工作目標，公眾廣泛參與是農村電子政務可持續發展的基礎。這里的公眾包括涉農企業、農民和涉農非政府組織。

在信息流通不暢的情況下，農村公眾只是被動的受眾，無法參與公共事務管理，信息的反饋也無法及時傳送到涉農管理決策者手中。電子政務提供了政府與公民之間信息的雙向互動，最大限度地滿足公眾的知情權和參與權，提高公眾參與積極性，也使政府廣泛了解公眾的意愿。很多農村電子政務中的問題蘊藏在參與主體中，公眾廣泛參與，各參與主體和諧共存，許多相關問題便會迎刃而解。

3.2.3 改善農村公共服務 農村公共服務通過涉農公共組織介入或公共資源投入，滿足農村公眾的政務信息和網上辦事的直接需求。改善現有農村公共服務，一方面需要做好調研工作，另一方面需要創新農村公共服務手段。調研針對農村公眾對公共服務的需求，如何提供高共享、高回報、低投入的公共服務，最重要的是厘清農村電子政務服務的優先需求領域，以及農村公眾亟需的重點公共服務領域。隨著社會發展，農村事務日益繁雜，農村公眾公共服務需求更加多樣化、個性化，關注點也不斷變換，并且公眾對政府公眾服務的需求不完全相同，其中，多數關心的即應被列為公共服務提供的優先或重點領域。尤其在目前我國農村電子政務推進主要側重系統規劃和功能設計，以內部管理系統為主，沒有將為農村公眾提供公共服務作為重點的背景下，更需要調查，研究如何著力于優先或重點服務領域，以服務帶動政府與公眾互動。創新服務手段上，鑒于農村信息基礎設施薄弱、人員素質有限，農村公共服務不應單純采用以計算機為終端設備，以政府門戶網站為服務窗口的傳統電子政務手段，而應結合目前我國農村經濟、文化、人員等客觀條件，嘗試將計算機網絡系統與電話、廣播、電子公告等媒體結合，多渠道發布信息和提供公共服務，方便農村公眾使用。

4 結束語

綜上所述，國家信息化戰略實施和網絡信息技術運用，為農村發展提供了新的機遇。建設農村電子政務是惠及“三農”的系統信息與應用工程，是一項毋庸置疑的戰略舉措。戰略思考是促進電子政務縱深發展的關鍵，正確分析戰略價值，發掘一切有利條件和積極因素，合理地制定戰略規劃、科學決策，旨在進一步將農村政務信息資源作為整體，結合農村經濟、文化、民情，以需求為導向，促使農村電子政務為公共治理目標服務，為農村公眾服務，以期農村電子政務戰略價值最大化，并實現協調和可持續性發展。

［1］ 中國軟件評測中心發布2013年政府網站績效評估結果［EB/OL］.（2013-11-28）http://tech.gmw.cn/2013-11/28/content＿9635769.htm.

［2］ Alabau A.The European Union and itseGovernment development［EB/OL］.（2007-03-11）http://www.euractiv. com/en/infosociety/european-union-egovernment-devel-opment-policy/article-134381.

［3］ 夏 露.農村電子政務功能與建設內容研究［J］.湖北農業科學，2013（11）:54-57.

［4］ 于施洋，楊道玲.電子政務發展水平評估:戰略定位與指標設計［J］.電子政務，2010（10）:3-6.

［5］ 顧日紅，胡廣偉.電子政務戰略管理對其服務能力的影響路徑分析［J］.電子政務，2012（05）:62-69.