武漢市促進低收入群體增收的社會支持體系研究

徐 彬，王 璇

（湖北工業大學經濟與政法學院，湖北 武漢430068）

現階段，針對城市低收入群體的社會救助方式很多，但來自親友的幫助和社區扶助仍是低收入群體可以依仗的主要形式。從實際的效果看，狹義的基于親友的“關系網絡”已不足以使其走出困境，唯有構建更加全面的社會支持體系，才能使其收入水平逐漸提高，更好地分享經濟社會發展的成果。

1 低收入群體“關系網絡”的局限性

收入分層是社會分層的基礎，個人的社會地位與其網絡規模呈正相關的關系。［1］低收入群體通常也是社會地位相對較低的群體，只擁有基于親戚朋友的關系網絡，這樣的關系網絡的局限性是明顯的。

在低收入群體的關系網絡中，親屬關系占據著極其重要的地位。［2］研究表明，中部城市貧困家庭的社會支持網的平均規模為2.33人或2.5人，［3］低于全國家庭社會支持網9.1人的平均水平。俗話說“富人交朋友，窮人走親戚”，親戚關系網絡遠比朋友關系網絡小，低收入群體得到的幫助也就不可能寬泛。雖然在條件許可的情況下，各種關系資源也會給予低收入者一定的物質救濟，如捐贈一些物資幫助低收入者解決燃眉之急。這些救助雖然具有“雪中送炭”的作用，但卻不具備帶領低收入者走出困境的“杠桿”作用。這些親戚能夠提供的幫助主要是道義上的支持、心理上的撫慰、精神上的激勵，固然可以舒緩心理壓力，對社會和諧不無裨益，但難以從根本上解決問題。況且，這些救助行為不具有制度剛性，給予幫助的深度與廣度取決于“關系”的疏密程度，受制于施救者占有資源的富余程度。

由于權利損失和“能力貧困”與低收入之間存在互為因果的關系，只有給予權力和提高能力才能讓低收入者走出“低收入陷阱”，然而，如上所述，低收入群體的親友關系網絡難以向低收入者轉移權利和幫助其提高就業（創業）能力，也就是說，這些扶助措施只能“分憂”而不能“解憂”，這就使收入群體結構固化的局面難以改變，表現為:在家庭內，一代窮二代富的理想難以實現，貧困的代際傳遞成為常態；在社區內，某些特殊的家庭長期駐留在低收入群體內。

總之，在家庭規模小型化、鄰里關系淡化、低收入者主動疏遠關系網絡的情況下，在社會誠信缺失的背景下，低收入群體的關系網絡出現衰減之勢，有限的“關系網絡”難以從根本上幫助低收入群體走出困境，有必要構建一個更大的制度化的支持體系。

2 武漢面向低收入群體的社會支持體系現狀

為了彌補“關系網絡”的不足，武漢市著手建立面向低收入群體的社會支持體系，以民間救助和社區扶持為主要形式的社會支持系統已經初步形成，并發揮了一定的作用。

2.1 以“最低保障”為主體的扶助體系初步形成

武漢已經發布了最低工資標準、最低生活保障線和失業保險金三條最低保障線（表1），這三條保障線在滿足低收入群體基本生活需要上發揮了作用。與全國的其他城市比，武漢市的三條保障線偏低［4］，且保障標準占當年社會平均工資的比重提高不快，甚至有所下降，表明低收入群體分享經濟發展的成果還不夠。目前，武漢市的最低生活保障線標準為360元，占平均工資的比例由1995年的31.4%降到2011年的11.0%，與拉薩、西安等西部城市持平，與全國最高水平的杭州市（525元）相差165元，在除港澳臺以外的31個省級中心城市中排第22位。最低工資標準占平均工資的比例徘徊在35%左右，2011年下降到27.5%。失業保險金占平均工資比例不足26%。盡管武漢市著手建立最低工資標準調整機制，提高最低保障標準，①武漢市城市低保標準中心城區（含開發區）每人每月450元，遠城區為380元；農村低保標準中心城區200元，遠城區167元。但是，低收入群體生存困難的問題還是沒有從根本上解決。

表1 武漢市最低工資標準、失業保險金、最低生活保障標準

除了三條保障線外，市政府還著手解決低收入群體的住房、醫療和子女教育問題。1）從增加房源、控制房價、提供購房資金幫助入手三管齊下，逐步建立了城鎮居民住房保障體系，其中直接面向低收入群體的一攬子住房制度包括:廉租房租金補貼政策、經濟適用房政策、貼息貸款政策、住房基金政策（住房公積金和住房合作社）等。2011年，市財政投入保障性安居工程資金26.7億元，拉動社會資金投資300多億元，籌集和建設保障性住房11.48萬套，占全年任務的96.5%。2）將全市低保對象、重度殘疾人、低收入家庭老人和中小學生全部納入居民醫保范圍，解決了市、區屬國有、集體困難企業退休人員參保問題，16.57萬名關閉、破產等困難企業退休人員全部納入職工醫保范圍。城鎮居民醫保報銷比例達到60.59%，新農合的報銷比例提高到70.7%。

3）落實相關政策減免低收入群體子女的教育費用。盡管三條最低保障線難以解決低收入群體的所有生存問題，住房、醫療和教育補貼也難以掃除其發展的障礙因素，一些政策還難以落實到位，但制度設計的邏輯和初衷還是值得肯定的。

2.2 從臨時性“福利補貼”向常規性制度供給過渡

從2009年開始，武漢市開始編制低收入人群“CPI”，②武漢市2009年“低收入人群CPI”為8.1%，比正常CPI（5.7%）高2.4%。啟動低收入人群物價補貼“窗口”。2011年6月，武漢市落實湖北省社會救助和保障標準與物價上漲掛鉤聯動機制，①2011年6月起，當CPI月度同比漲幅達到4%至5%（含5%）時，優撫對象、城鄉低保對象、領取失業保險金人員，每人每月補貼標準為中心城區居民最低生活保障金的8%，即30元；農村低保對象、五保對象每人每月補貼標準為中心城區農村居民最低生活保障金的10%，即15元。當CPI漲幅高于5%時，則相應提高到40元和21元。北京市和山東省也有類似的做法。將對低收入者的臨時救助措施升級為長效機制，科學聯動、及時、有效地救助低收入群體。面向低收入群體的救助從臨時性的福利補貼轉向常規性的制度供給，是制度設計理念的重大進步。

2.3 從提高福利水平到提高增收能力的轉變

近年來，武漢市以促進就業和創業為抓手，著力提高低收入群體的增收能力，將擴大就業和提高就業能力放在同一個戰略層面上考慮。在擴大就業上，著重推進了全民創業計劃、扶持中小企業發展、大力發展縣域經濟等工作；在提高就業能力上，著重抓好再就業培訓工作。為了克服低收入現象在家庭內固化并代際傳遞，政府提出“零就業家庭優先就業”原則，實施失業人員免費參加技能培訓制度，落實貧困家庭子女教育費用減免政策。這些政策效果明顯。

3 完善低收入群體社會支持體系的增收功能

構建低收入群體社會支持體系的落腳點是營造有利于增強其增收能力、提高收入水平的制度環境，這就要從分配制度調整入手。雖然“限高”和“擴中”都有利于“提低”，但“提低”最為直接有效，風險也最小。武漢市的“提低”策略應該從如下方面著手。

3.1 以增加權利為根本的制度供給

“提低”就是要針對低收入群體向上流動的困局，化解導致收入分層結構固化的障礙因素。戶籍制度、基于身份的權利配置制度就是最重要的障礙因素，因此，必須改變戶籍制度，實行居住登記制度，給居民相同的發展機會。可以放松市轄城鎮的戶籍管理，允許居民在城鄉及城鎮之間自由流動，逐漸實現基本權利的城鎮間平等和城鄉一致。

實際上，“保障每個公民的最低所得、營養、健康、住房、教育水平，對于國民來說，這是一種政治權利而非慈善”［5］。低收入群體期望政府提供制度供給，保障其在就業與創業、籌資、享受公共福利的基本權利。

3.1.1 政府要改變福利分配制度，確保低收入群體真正享有公共福利 如前所述，以三條保障線為基準，武漢市為低收入群體已經設計了公共福利分配政策。撇開政策實施中的違規操作對低收入者的權利侵占不說，由于大部分福利與收入水平正相關，導致低收入群體享受較小的份額，有些人甚至被排斥在制度之外。“五險一金”大多以就業為前提，且與收入水平高度相關，這就使得低收入群體從公共福利中享受的份額較少。對那些“非正規就業”的勞動者而言，勞動報酬率偏低直接剝奪了他們的部分勞動收入②與世界發達國家相比有較大差距，2006年美國、英國、法國、日本、德國的勞動報酬率分別為56.8% 、55.5%、51.9% 、51.7% 、49.5%。，勞動收入偏低導致的福利流失又使他們再受隱性損失。家庭中的一人獲得經濟收入，導致整個家庭被排除在“低保”對象之外，更是不合理的制度設計，差額補助制度更是催生出一些懶漢。

實際上，住房、醫療和教育具有公共物品的性質，公平地享有這些權利是社會和諧的需要，也是低收入群體發展的基本條件。公平地配置這些基本權利必須遵守有限按需配置的原則，做到“基本消費無差別配置，升級消費憑條件享受”，也就是說，基本消費配置帶有計劃經濟的特點；升級消費配置遵守“有償消費、價高者得”的市場配置原則。這種二元制的福利分配制度符合我國國情，應該成為市政府制定政策的基點。

3.1.2 政府還應該公開對低收入群體的扶持政策，確保政策執行到位 目前，許多企業，尤其是一些私營企業，封鎖相關法規和政策信息，侵犯和剝奪公民的知情權，進而拒不執行有關政策法規。資料顯示，武漢市企業與員工簽訂勞動合同率為91.7%，為員工購買“五險一金”的比例較低。針對以上情況，政府應該在市政府、民政局、人社局等網站公開發布有關勞動、工資、社會保障等相關政策與法律，為公民維權提供依據。要加強執法檢查力度，確保合同基本條款落實到位，企業的個性條款不違背政策和法規。

3.1.3 必須保護低收入群體的自尊心和基本人權

調查顯示，低收入和貧困的標簽是壓在低收入群體身上的精神負擔，透明的政策扶助比作秀式的送溫暖活動更具可持續性，也能最大限度地保護低收入群體的自尊心。針對低收入群體中許多人是特定弱勢群體（如“非正規就業”人員、農民工、長期流動人口、中老年人、傷殘市民、失學兒童等）的現實，不能采取歧視與排斥的態度，要讓他們有尊嚴地活著，對未來充滿信心，并努力改變生活和工作境況。

促成以上結果最直接的手段是增加低收入群體的政治參與程度。在我國，由于公民政治參與權的分配是以身份（收入狀況是決定身份的重要因素）為依據的，于是，低收入群體政治參與平臺十分狹窄，他們是一個巨大的群體（通常還是弱勢群體）而非整體，權利主張一致性不強、穩定性不夠使得他們在重大政策制定過程中難以發揮牽制他人和引領輿論的作用。因此，有必要增加市、區、縣各級人大代表、政協委員中一線職工和農民的數量。在土地征用、房屋拆遷等重大權利變更決策中，相關當事人代表必須參與決策，特別要充分估計權利變更對低收入群體的不利影響，并作出妥當的安排。要嚴格按照《公司法》，落實職工參與董事會、監事會制度，不斷完善勞、資、政三方協商機制，堅持工資集體協商制度，提高勞動收入在收入分配中的比重。

3.2 以促進就業和創業為核心的收入增長扶持

為了促進就業，市政府應該進一步完善再就業培訓網絡，簡化工商注冊手續，減輕稅負；繼續實施中小企業振興計劃、大力發展縣域經濟等方式增加就業機會。除此之外，還必須解決兩個瓶頸問題。

其一，需要針對低收入群體的特點出臺一些特殊政策，解決融資瓶頸問題。建議武漢市率先確認農民宅基地和房屋的產權，打通農戶不動產與信用市場的通道；征用農村土地時，走出貨幣補償的單一方式，大力推進補償金的資本化，鼓勵實施通過土地征用轉換農民身份的補償方式。至于市政府提出的多項支持小微企業的金融政策、鼓勵全民創業計劃等也需繼續堅持不斷完善。

其二，需要突破就業和創業的技能瓶頸。調查發現，低收入者參加技能培訓的積極性不高（參與率60%左右），國有企業下崗職工更低（45%左右），主要原因是，他們認為新崗位與原崗位比技術含量不高，參加培訓有失臉面，培訓內容的針對性不強。因此，有必要幫助他們進行職業生涯再規劃，并據此培訓技能。在促進創業上，要幫助他們克服項目選擇困難和風險管理難題。政府或者社會機構組織開展創業輔助和管理外包是不錯的選擇。建議進一步豐富中小企業服務平臺的功能，政府、企業與科研機構合作建立武漢市中小企業診斷咨詢中心。

3.3 以保障線為基礎的公共福利提升策略

提高公共福利水平的作用不僅僅在于解決低收入群體的生活困難，還在于為其發展奠定基礎。因此，要取消低保專項資金轉移支付的匹配政策，保證社會保障在全市范圍內的一致性，體現社會公平；要堅定實施三條保障線標準與上一年當地社會平均工資掛鉤聯動機制，保證公共福利標準的正常增長。

要提高公共福利水平必須在增加政府公共福利支出經費來源和提高運營效果上大做文章。在增加經費來源上，要致力于建立以政府主導，社會資金廣泛參與的社會保障資金籌集體系。可以采取的措施包括:變現部分國有資產，國企上交紅利補充社保，社保基金資本化，開征社會保險稅等。還可以采取發行社會保障專用券、社會保障彩票、建立社會保障捐贈基金等方式積聚社會資金，拓寬民間籌資渠道。要利用國家允許部分社保基金資本化運作的機會，提高社保基金的營運效率。

3.4 以轉變觀念為內容的心理輔導措施

低收入群體生活壓力大，面子觀念強，對未來信心不足，對政府依賴感強，發展動力不足。這些觀念不利于他們改變現狀。因此，必須引導他們逐漸形成積極的、樂觀向上的觀念，主動利用各項優惠政策。要通過政策的公開化和透明化，消除低收入群體的等、靠、要思想；要通過信用擔保、小額信貸等政策措施，改變低收入群體的風險觀念，切實幫助他們降低創業風險；要動員他們積極參加適用技能培訓，主動提高就業能力和就業質量。

［1］ 阮丹青.天津城市居民社會網分析［J］.中國社會科學，1990（02）:157.

［2］ 涂丹霞.城市貧困家庭的社會支持網絡研究文獻綜述［J］.群文天地，2011（07）:239-240.

［3］ 李 剛.中部城市貧困與社會支持網缺失研究——以鄭州、合肥為例［J］.平頂山學院學報，2009（05）:36-41.

［4］ 李 菲.武漢市低收入標準體系研究［D］.武漢:武漢科技大學，2010.

［5］ Rawl J.Equalities，cambridge［M］.Mass:Harvard U-niversity Press，1980.