從海洋政策的演變看韓國的海洋意識

侯典芹

(煙臺大學 人文學院，山東 煙臺 264005)

朝鮮半島三面環海的地緣環境在很大程度上塑造了韓國人的海洋意識，這種意識上升到理論層面逐漸影響了韓國政府的經濟政策。反過來，透過韓國海洋政策的發展演變軌跡，我們清晰地看到韓國人對海洋的日益依賴，也就是說韓國人的海洋意識逐步增強。從當初被動地利用海洋資源，到后來主動利用海洋資源，挖掘海洋的潛力，目前更是以戰略的高度主動開發海洋資源，發展高新海洋產業。本文試圖透過韓國海洋政策發展演變的過程，分析不同時期韓國人的海洋意識。

一、海洋與國家政策

在當今世界上，隨著經濟與科技的日益發達，人類對資源的需求越來越多。而由于人類對經濟區的不斷追求，陸地資源枯竭的趨勢越來越明顯。世界各國對資源的爭奪也越來越加激烈，并且爭奪的方向已經從陸地資源轉向海上資源。為了規范各國對海洋資源的爭奪，國際社會經過長期的不懈努力，終于在1982年通過聯合國頒布了《聯合國海洋法公約》。1994年，在經過60個國家的政府正式批準后，這部國際海洋法公約正式實施。到目前為止，世界上已經有150多個國家比準加入了國際海洋法公約。

海洋占地球表面積的71%，隱藏著巨大的資源和財富，因而是地區自然地理區域的主要組成部分，與人類的生存和生活密切相連。隨著人類社會的不斷進步，科學技術迅速發展，人類利用海洋、開發海洋的能力也顯著提高，范圍也擴大了很多。從某種意義上講,由于海洋資源的無限廣大，使得人們在利用海洋資源方面顯得混亂無序。在這種情況下，國家作為一種合法的使用者，通過制定海洋政策來加強對海洋的管理和使用。在人們的傳統觀念中，海洋是人類的共同財產，但對他的管理應該是政府的職責，而非個人。國家制定海洋政策，以規范人們對海洋的使用。因此，海洋政策將被用來作為“一種用來實現國家目標的手段，諸如安全、食物、能源和資源儲備、經濟穩定、公眾健康和安全的保護等”。[1]隨著人類社會的進步，現代社會對海洋的使用越來越頻繁，尤其是20世紀后期《聯合國海洋法公約》正是生效，反映了國家之間在海洋利益的爭奪越來越激烈。要處理有關海洋權益問題，必須由國家出面解決。因此，制定海洋政策不但是海洋部門的事情，往往需要外交部門的參與。因為海洋不僅是國家安全的一道重要屏障，而且還是對外聯系的重要通道。因此，國家的海洋政策制定還要考慮當時的國際環境。

正因如此，國家的海洋事務范圍廣泛，海洋政策也逐步形成一個其龐雜的法律體系。相應之下，海洋政策的制定也是出自多個部門。根據西方學者在20世紀70年代末的研究，制定海洋政策的每一個步驟都要經過政府的立法程序，尤其是下面的政府部門：海洋環境和海岸帶管理部門；海洋研究和工程開發部門；海上防御及其政策制定部門；漁業部門；海洋礦產資源管理部門；海洋能源管理部門以及海洋運輸、港口和碼頭管理部門；造船部門。[2]隨著人類海洋活動的日益增多，國家經濟對海洋的以來也越來越明顯。相應之下，人類對海洋的李永和探索活動也越來越多。政府中的涉海部門也同時增多，從而造成各部門在海洋管理權力上的重疊。由于政出多門，結果往往造成行政效率低下，國家制定海洋政策的過程繁瑣，政策的制定過程長時間拖延。在具體的海洋管理過程中，也往往會出現個管理部門之間爭奪權力，或者管理空擋等現象。韓國海洋研究與發展協會海洋工業與政策分會會長洪成勇認為：“海洋政策可以說是有關海洋事務中的國家意志及行動準則的體現，其目的是利于海洋資源及空間的綜合管理，避免或減少因利用海洋而產生的沖突，以確保國家的長遠利益，并希望隨著國家管轄海域范圍的擴大而從中獲得更多的利益。應該指出，韓國的海洋政策并非僅僅是旨在取得民族利益的國內政策，它還包括國家海洋主權擴展的涉外問題，即作為沿海國家在新的國際法秩序下對控制海洋空間所履行的責任(或義務)。”[3]

20世紀90年代，國際社會在制定海洋法規、實施國際海洋合作的探班取得實質性進展。先是，1992年聯合國環境大會通過了《21 世紀議程》；接著1994年，《聯合國海洋法公約》正式生效。在這種背景下，世界各海洋國家都紛紛調整本國的發展戰略、海洋政策和相關的法律法規。美國雖未在《聯合國海洋法公約》上簽字，但也很快調整海洋戰略。在90年代制定的一系列涉海法律的基礎上，美國國會于2000年8月通過了《海洋法令》。就在這一年，美國總統親自指定16位專家組成美國海洋政策委員會。該委員會于2004年4月發布了《美國海洋政策初步報告(草案)》。在廣泛征求意見后，于9月向美國總統和國會提交了國家海洋政策報告，名為《21世紀海洋藍圖》。隨后，美國總統布什也發布行政命令，公布《美國海洋行動計劃》，作為落實《21世紀海洋藍圖》的具體措施。俄羅斯的海洋戰略曾隨著蘇聯解體、國力衰落而陷入深重危機。普京任俄羅斯總統后，在重振俄羅斯大國地位的同時，把重建海洋強國也成為俄羅斯國家戰略的重要組成部分。從2000年3月開始，普京政府先后出臺了一系列重整海軍的法律文件。次年7月，普京批準了《俄羅斯聯邦至2020年海洋政策》，全面闡述了俄羅斯國家海洋政策實質、原則、內容及其實施手段。日本、韓國等海洋強國也都先后制定了面向21實際的海洋政策，以便應對國內、國際層面的變化。

同時，隨著21世紀以來各國紛紛實施藍色經濟政策，突出海洋開發，對海洋權益的爭奪也日趨激烈。為了便于在對外關系的處理中能夠迅速做出反應，也促使國家把海洋事務的管理提上了把國家議事日程的突出位置。

二、韓國海洋政策的演變

韓國屬于海洋國家,地處朝鮮半島南部。由于朝鮮戰爭后半島南、北雙方尖銳對峙的殘酷現實，和東北亞地區冷戰局面的促使，韓國只能發展外向型經濟。同時，韓國地理自然環境的便利，也為其發展海洋經濟創造了條件。韓國在朝鮮半島的南半部分，西、南、東三面環海，其海岸線長達11542公里，大陸海岸線為6228公里，占全部海岸線的一半以上。周圍還擁有3201個島嶼，所占海岸線長度也占全部海岸線的46%。韓國還因此擁有2393平方公里的近海灘涂，是世界五大灘涂區之一，每年海域生態系統的經濟價值可達100萬億韓元，因此海洋開發在韓國發展戰略中占有重要地位。[4]《聯合國海洋法公約》公布以后，韓國宣布200海里專屬經濟區，其所擁有的專屬經濟區44.7萬平方公里，是其國土面積的4.5倍。再加上，韓國位于北太平洋漁場的南邊，該海域的寒流與暖流在這里交匯，非常適合魚類的生存和繁殖，具有發展海洋漁業的得天獨厚的自然環境。

但是，韓國的海洋政策經歷了一個逐步完善的過程，反映了韓國人對海洋的認識有一個逐步深入的過程。在這個過程中，地理環境等自然因素仍是其中最基本的原因，但更多地是受到科學技術條件不斷提高，經濟活動的范圍日益擴大，國際競爭日趨激烈等因素的制約。總的來說，韓國海洋政策是其海洋地理環境和各種社會經濟狀況的產物。

朝鮮戰爭結束后，韓國政府被迫在戰爭的廢墟上重建國家經濟。但是，由于冷戰格局的形成，朝鮮半島南、北兩個政權之間的軍事對峙非常激烈，韓國政府不得不把大量的精力用在應付冷戰上，與朝鮮軍隊在三八線上形成直接對峙局面。在這種背景下，韓國不可能實施對海洋資源的大規模開發。1952年初，韓國發布了《關于毗鄰海域主權的總統聲明》，劃定了韓國在黃海海域的“國家資源控制和保護區域”。[5](P123)朝鮮戰爭后嚴峻的經濟環境使得韓國國內的漁業產品消費很大，再加上半島南、北兩個政權之間持續不斷的尖銳對峙，使得韓國海洋政策的主要關注點落在兩個重要方面：沿海漁業和防御朝鮮在海上的滲透活動。[6]所以，就50年代韓國的海洋政策而言，主要以近海漁業捕撈為目標。從現代海洋開發的思路來看，這仍然是一種傳統的被動利用海洋的產業方式。當時無論是就技術條件，還是就政治、經濟等社會條件，韓國都沒有大規模開發海洋的條件和能力。海洋漁業是韓國的主要傳統產業之一，從50年代開始，韓國就制定了《漁業資源保護法》，確定了海洋開發首先以漁業為中心，然后進行綜合開發發展的方向。1950年，捕撈業所占水產品總量的比重為98.93%。這表明，這個時期韓國水產業的發展嚴重依賴于捕撈業。縱觀20世紀60年代韓國的漁業政策的特點，仍然是主要通過出口提高漁業產量。其根本的原因是，當時韓國仍然處在普遍貧困的狀態。到1970年，捕撈業在韓國水產品總量中的比重仍為85.84%。

從60年代中后期開始，隨著國內、國際局勢的發展變化，韓國的海洋政策發生了根本性的轉變。從這時韓國頒布的海洋政策來看，主要受到工業化迅速發展、技術進步以及國際海洋秩序變化的影響。在國際社會中，由于發展中國家的海洋意識不斷增強，對海洋權益的追求也日益強烈，這些變化使得傳統的海洋霸權受到挑戰。就韓國國內環境而言，從60-70年代韓國確立了“貿易立國”的經濟發展戰略，從而帶動以遠洋運輸為主的海運產業的興起。作為遠洋運輸業的重要基礎，造船業逐漸成為韓國制造業的一個部門，而且在海洋產業中占有非常重要的地位。從60年代中期開始，韓國政府實行出口導向型產業政策，從而促進了造船業的興起。60年代后期，韓國政府就制定了“船舶工業先行，帶動國民經濟起飛”戰略方針。1973年1月，韓國政府發布了“重化工業化宣言”，積極推動重工業現代化，利用西方發達國家進行產業結構調整，把耗能高、資本密集型的產業轉向國外的機會，迅速實施重工業化發展計劃，把70%-80%的資金投向鋼鐵、造船、機械、汽車、石化、水泥及有色金屬。韓國政府還把鋼鐵、造船、機械、汽車、石化、電子等六大產業作為戰略產業，提供財政、金融、稅收等方面的保護和優惠。[7](P100)也就是說，韓國造船業既是海洋經濟的一個重要組成部分，又是韓國重工業中的一個分支。韓國造船業的發展離不開其大力發展重化工業的大背景，比如，20世紀70年代建立的具有2000萬噸造船能力的現代蔚山造船廠，120萬噸規模的大宇玉浦造船廠，都是在韓國“重工業-化工業宣言”契機下建立起來的。[8](P196)

20世紀70年代，韓國政府開始實施以養為主的漁業政策。一方面保護本國的漁業資源，另一方面借以滿足人們對水產品的日益增長的需求。因此，到80年代，韓國的漁業政策就已經發生了重大轉變，開始由捕撈漁業向養殖漁業發展，借以保護其近海漁業資源。[9]韓國在70年代的以養為主的漁業政策分三個步驟實施：首先是增殖漁業資源；其次是保護和改善海水養殖環境；第三是，建設海水養殖基地。在政府的支持和鼓勵下，整個70年代以及80年代前期，韓國水產養殖業獲得了較好的發展。1971年，韓國水產養殖量只有15.19萬噸，占韓國水產總量的14.23%。到1986年，水產養殖量達到95.24萬噸，占韓國水產總量的26.02%，比例增加了一倍。1986年的水產養殖量是1971年的6.27倍，年均增長13.2%。[10]隨著韓國以養為主的漁業政策實施，養殖的范圍也隨著技術的不斷進步而迅速擴大。在20世紀60年代，韓國養殖業主要的產品是以海草養殖為主，主要包括紫菜、紫菜櫻、海芥菜、裙帶菜等。到70年代，貝類養殖開始盛行，主要產品有：貽貝、太平洋牡蠣、赤貝等。而到了80年代，由于養殖技術和孵化技術的不斷提高，開始養殖海洋魚類，主要有紅綢魚、牙鲆、黑巖魚等。

韓國東海岸地勢險峻，平均水深達到1700米，適合大型船舶停靠，具有建立大型海港的自然條件；西部海岸雖然平均水深只有44米，也具有建立港口的自然條件。南部海岸相對較淺，但海岸線曲折，港灣深邃，海域廣闊。這些便利的條件也成為韓國積極發展造船業、海運業的重要支撐。

韓國政府自上世紀六十年代起，開始重視經濟發展，由此形成政府主導型經濟發展模式。歷屆韓國政府都重視經濟發展，尤其重視海洋產業的開發，這也成為韓國海洋經濟日益突出的一個重要原因。比如，造船業成為當前韓國的主要支柱產業之一，在很大程度上與60-70年代政府大力扶持發展重工業有著重要關聯。

從20世紀70年代開始，韓國政府開始實施以養為主的漁業政策。一方面保護本國的漁業資源，另一方面借以滿足人們對水產品的日益增長的需求。因此，到80年代，韓國的漁業政策就已經發生了重大轉變，開始由捕撈漁業向養殖漁業發展，借以保護其近海漁業資源。韓國在70年代的以養為主的漁業政策分三個步驟實施：首先是增殖漁業資源；其次是保護和改善海水養殖環境；第三是，建設海水養殖基地。在政府的支持和鼓勵下，整個70年代以及80年代前期，韓國水產養殖業開始進入快速發展時期。進入90年代，由于國際局勢的變化，韓國政府及時調整海洋戰略。

韓國于1996年1月29日正式批準《聯合國海洋法公約》，并在同年8月通過了《專屬經濟區法》，提出200海里專屬經濟區主張。就在這一年，韓國政府為了適應國際、國內形勢的需要，成立了海洋水產部，實現了海洋管理機構由分散管理到趨于集中管理的轉變。這也標志著韓國開始實行海洋綜合管理體制，尋求海洋政策機構有多元化轉變成為一元化。1999年，韓國海洋水產部召集學術界、產業界、輿論界的相關專家學者，制定韓國面向21世紀的海洋發展戰略。2000年韓國海洋水產發展委員會和國務會議批準了這項海洋發展戰略，名為《海洋韓國21世紀》(Ocean Korea 21)。根據這部海洋發展戰略規劃，韓國提出了三大基本目標：創造有生命力的海洋國土、發展高科技為基礎的海洋產業、保持海洋資源的可持續開發。[11]在經過十年的發展后，韓國的海洋產業已經獲得了較大發展，造船業、海運業、以及港口建設等方面已經具有世界先進水平。在此基礎上，韓國政府于2010年10月又制定了新的海洋經濟發展規劃，即《第二次海洋水產發展基本規劃(2011—2020)》，進一步提高海洋產業的規模和層次。該規劃主要包括提高海洋科技水平，建成東北亞物流中心，發展高水平的海洋觀光業，營造健康而安全的海洋環境，維護海洋權益，最終建設成為海洋強國。

三、韓國人海洋意識的變化

在上世紀50-60年代，由于受到“冷戰”的國際環境影響，以及國內政治經濟及社會因素的制約，韓國政府在利用海洋方面還并不十分突出。但是，隨著韓國海洋漁業的發展，韓國人對海洋的認識也逐步加深。在海洋漁業資源日益下降的同時，人們對水產品的消費需求卻不斷增加。韓國逐步轉向海水養殖業，從70年代主要養殖紫菜和褐藻，到80年代主要養殖牡蠣等貝類，再到90年代主要養殖有鰭魚類，海水養殖業不斷升級。這說明韓國人深入挖掘海洋資源的潛力，對海洋的人士也隨之提高。如果把韓國50-60年代的海洋漁業和70-80年代的海洋漁業和海水養殖業加以比較，可以看出韓國人再利用海洋資源方面，逐漸由被動利用轉向積極主動地利用。

從70年代開始，隨著貿易立國思想的確立，重工業化戰略也不斷取得新的成就，海水養殖業、近海捕撈和遠洋捕撈業、海洋運輸業和造船業等海洋產業都得到發展機遇。韓國地處朝鮮半島，國內資源相對缺乏，市場狹小，而且半島南方與北方之間嚴重對立。這些不利因素促使韓國積極發展海外貿易，并在70年代逐步確立了“貿易立國”的外向型經濟發展戰略。

隨著《聯合國海洋法公約》的頒布和實施，韓國開始重視海洋資源開發和海洋環境的保護。韓國雖然三面環海，但周圍海域處在與中國、日本、俄國共處的地位，且與中、日兩國存在海洋爭端。在《聯合國海洋法公約》頒布之前，這種爭端尚不十分明顯，處于相對模糊的狀態。在這部國際海洋法規頒布以后，為各國爭取自己的海洋權益提供了國際法的依據，但同時也使得海洋爭端日益突出。在這種背景下，韓國一方面極力爭取海洋權益，另一方面利用現有的海洋，在加大開發力度的同時，也開始注意海洋資源的可持續開發性。隨著韓國工業化水平不斷提高，產業方式、生活方式、消費活動等越來越依賴資源的消費，從而增加了污染物的種類和排放量，海洋污染事件不斷發生。同時，沿海地區的過度開發，也造成灘涂面積迅速減少，海洋生態環境惡化。這使得韓國開始意識到海洋環境保護的重要性，政府開始制定相關政策，加大對海洋資源的保護。1999年，韓國海洋水產部修改了以環境保護為主要內容的《海洋污染防治法》。2001年韓國制定了《海洋環境保護綜合規劃》，提出了韓國防治海洋污染5年規劃，用以指導海洋開發和海洋環境部門的工作。同時，由于韓國的陸地資源非常有限，所以越來越重視海洋資源在社會經濟發展中的重要支撐作用，“藍色國土”的意識明顯地表露出來。從《海洋韓國21世紀》的戰略目標來看，韓國以實施“藍色革命”為基礎，以實現海洋強國為發展目標。為實現21世紀的海洋發展目標，韓國提出了創造有生命力的海洋國土、發展以高科技為基礎的海洋產業、保持海洋資源的可持續開發三大基本目標。為了創造有生命力的海洋國土，實現海岸帶綜合管理計劃，韓國加強了環境保護措施，將全國的海岸帶創造成為有活力的生存空間，尤其是近岸水質從二級或三級提高為一級或二級，從而改善海岸帶人居環境，使海岸帶居住人口從2000年占全國人口的33.5%提高到2030年的40.6%。[12](P3)由此可見，韓國的海洋意識已經有了相當的提高，不僅看作是社會經濟發展的重要基礎，而且作為改善人類生存環境的重要條件。

同時，韓國也利用國際海洋法為自身的海洋權益和經濟利益保護尋找新的方法和手段，盡力實現國家海洋權益的最大化。這首先表現在，韓國設立統一的海洋管理部門，即海洋水產部，借以整合國內的力量，全力參與國際海洋競爭。另一方面，韓國利用國際海洋法所具有的模糊性的一面，極力擴大海洋權益。在日本海地區，韓國執行大陸架自然延伸原則；而在于中國共有的黃海、東海海域，韓國則執行中間線原則，而國際社會關于大陸架劃界原則的爭論恰恰就集中在自然延伸原則、等距離原則和公平原則在劃界理論中居于何種地位的問題。[5](P16)透過2010年韓國的《第二次海洋水產發展基本計劃》，韓國的目光已經不再局限于朝鮮半島周圍的韓國領海，而是轉向了全球海洋的開發。從時間范圍來看，韓國新的海洋發展戰略已經將目光投向未來。

透過韓國海洋政策的發展演變過程，我們清晰地看到韓國海洋意識日益增強的整個軌跡。尤其是進入新世紀以來，韓國通過實施面向21實際的海洋戰略，已經把海洋資源的開發利用放在戰略的高度上。韓國的海洋意識已經不再局限于目前本國所管轄的海域，開始擴大到未來世界海洋資源的開發前沿。

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