廢止勞教：從管制轉(zhuǎn)向治理

滑璇

2013年12月28日，十二屆全國(guó)人大以常委會(huì)會(huì)議的方式，通過(guò)了《關(guān)于廢止有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)法律規(guī)定的決定》。《廢止決定》不僅廢除了由國(guó)務(wù)院制定的兩份勞動(dòng)教養(yǎng)“規(guī)范性文件”，還宣布“對(duì)正在被依法執(zhí)行勞動(dòng)教養(yǎng)的人員，解除勞動(dòng)教養(yǎng)，剩余期限不再執(zhí)行”。

從2013年初開(kāi)始，中央和地方廢除勞教的聲音不斷傳出。中共十八屆三中會(huì)全《決定》中，甚至直接宣布將廢止勞教。但直至立法機(jī)關(guān)最后通過(guò)的《廢止決定》，才算走完最后的法定程序。

執(zhí)行了50余載的勞教制度走向終結(jié)，制度的背后有多少“按鈕”需要放開(kāi)？后勞教時(shí)期，還有哪些“類(lèi)勞教”的治理思維需要轉(zhuǎn)變？

要廢止的是一個(gè)法律體系

作為一項(xiàng)制度，中國(guó)的勞教由一系列行政法規(guī)、部委規(guī)章、地方性法規(guī)等共同組成。其中1957年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》和1979年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》，均經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，屬于效力最高的法律層級(jí)。除此之外，尚有多部與勞教相關(guān)的下位規(guī)范性文件。

在全國(guó)人大官方網(wǎng)站的“中國(guó)法律法規(guī)信息系統(tǒng)”中，除上述國(guó)務(wù)院的兩個(gè)重要文件，涉及勞教的還有司法解釋及文件18條、部委規(guī)章及文件10條、地方性法規(guī)規(guī)章30條。

對(duì)此，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所所長(zhǎng)、立法學(xué)專家李林認(rèn)為，同批準(zhǔn)的程序相對(duì)應(yīng)，勞教的廢除也要由國(guó)務(wù)院提出關(guān)于廢止勞教的議案，再由全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。

在學(xué)者看來(lái)，由于1957年、1979年的兩部國(guó)務(wù)院文件法律層級(jí)最高，只要把這兩部文件廢止，整個(gè)勞教法律體系也會(huì)隨之瓦解。

“這相當(dāng)于從根部把一棵大樹(shù)砍倒。”李林說(shuō)，從法理上講，法律層級(jí)的文件一廢除，所有以此為根基的規(guī)范性文件就可以推定為同時(shí)廢止，當(dāng)然，立法機(jī)關(guān)可以在廢止上述文件時(shí)補(bǔ)充一句，“根據(jù)本決定或者本決議制定的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋等等，同時(shí)廢止。”

不過(guò)，與全國(guó)人大幾乎同步，地方立法機(jī)構(gòu)也開(kāi)始對(duì)相關(guān)地方性法規(guī)作出清理。全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)始審議的第二天，安徽省十二屆人大常委會(huì)第8次會(huì)議上也傳出消息，一份名為《安徽省人大常委會(huì)關(guān)于〈廢止安徽省勞動(dòng)教養(yǎng)實(shí)施條例〉的決定（草案）》的議案也在提請(qǐng)審議。這個(gè)消息，讓人感受到勞教法律體系正在加速解除。

在整個(gè)廢止程序中，由誰(shuí)提出“動(dòng)議”也頗具意味。中國(guó)政法大學(xué)終身教授、行政法專家應(yīng)松年稱，與設(shè)立勞教時(shí)的流程相對(duì)應(yīng)，由公安部向國(guó)務(wù)院提出動(dòng)議比較合適。

此次的常委會(huì)會(huì)議上，雖然沒(méi)有明確透露廢止動(dòng)議由哪個(gè)部門(mén)最先提出，但從公安部副部長(zhǎng)楊煥寧出面做出說(shuō)明來(lái)看，公安部應(yīng)該是廢止程序中的重要一環(huán)。

對(duì)動(dòng)議的提出，立法法專家李林與應(yīng)松年并不相同：“三中全會(huì)《決定》本身就能形成動(dòng)議，以此為依據(jù)，只需啟動(dòng)程序即可。”

在李林看來(lái)，廢除法律不像立法時(shí)需要反復(fù)研討、醞釀，所以過(guò)程相對(duì)簡(jiǎn)單。加之中央已有決定在先，所以通過(guò)表決沒(méi)有問(wèn)題，“就像一次切除異物的外科手術(shù)，是個(gè)快刀斬亂麻的事”。

呼吁多年，一朝被廢

單從2013年來(lái)看，廢止勞教確實(shí)是中央一次快刀斬亂麻的果斷之舉，但從社會(huì)各界對(duì)推動(dòng)勞教廢止的種種努力來(lái)看，卻是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。

早在1996年，中國(guó)政法大學(xué)行政法學(xué)博士宋爐安就發(fā)表論文《勞動(dòng)教養(yǎng)應(yīng)予廢除》，開(kāi)啟了學(xué)界對(duì)勞教的反思。5年后，在北京大學(xué)的一場(chǎng)勞教制度研討會(huì)上，法律學(xué)者們對(duì)“勞教審批權(quán)應(yīng)由司法機(jī)關(guān)掌握”達(dá)成了共識(shí)。

不過(guò)，直到2003年的孫志剛事件，勞教制度的弊病才被普通公眾所關(guān)注。那年11月，北京理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授胡星斗上書(shū)全國(guó)人大，要求對(duì)勞教制度提起審查。此后，幾乎每年的人大、政協(xié)會(huì)議上，都有代表對(duì)改革勞教大聲疾呼。2004年的全國(guó)兩會(huì)上，420名人大代表在改革勞教的議案上簽名，在全部2984名代表中比例超過(guò)14%。

來(lái)自各界的呼聲，也引起了決策層的關(guān)注。2005年，旨在保留勞教制度，同時(shí)改革勞教審批的《違法行為教育矯治法》，一度被納入全國(guó)人大五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，但后來(lái)卻遲遲沒(méi)有下文。

2007年，69名學(xué)者再次聯(lián)名向全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院遞交“廢除勞教制度公民建議書(shū)”，引起再次關(guān)注。

2012年開(kāi)始，重慶的任建宇案、湖南的唐慧案等極端個(gè)案，令民間廢除勞教的呼聲日高。新華網(wǎng)進(jìn)行的專題調(diào)查顯示，通過(guò)微博參與投票的網(wǎng)友中有86.7%認(rèn)為應(yīng)該廢除勞教。輿論的持續(xù)關(guān)注讓公安機(jī)關(guān)在勞教問(wèn)題上更加審慎，但對(duì)于勞教是否會(huì)廢除，官方遲遲沒(méi)有作出表態(tài)。

真正的轉(zhuǎn)機(jī)出現(xiàn)在2013年1月。全國(guó)政法工作電視電話會(huì)議上，中共中央政法委書(shū)記孟建柱透露“將停止使用勞教制度”。此后，無(wú)論中央還是地方，廢止勞教的步伐突然加快。全國(guó)政法工作會(huì)議在京召開(kāi)未滿一月，云南省便率先宣布對(duì)涉嫌危害國(guó)家安全、纏訪鬧訪、丑化領(lǐng)導(dǎo)人形象三種行為的勞教審批一律停止，對(duì)其他違法情形的勞教審批也全部暫停。此后，廣東、湖南、浙江、山東等多地先后采取類(lèi)似措施，部分地區(qū)干脆打開(kāi)勞教大門(mén)，提前放人。

在中國(guó)社科院法學(xué)所研究員劉仁文看來(lái)，提前解教相當(dāng)于一種“特赦”。而在一些曾從事實(shí)務(wù)工作的專家眼中，想要找個(gè)理由提前解教，實(shí)在不難。

在12月28日全國(guó)人大常委會(huì)的《廢止決定》中，“剩余勞教期限不再執(zhí)行、所有在教人員全部解教”終于成為具有法律依據(jù)的解決方法。李林認(rèn)為，這種方法更符合人性，而且依照“從寬”的原則放人，在法理上并無(wú)不可。

“雖然按規(guī)定勞教可以是1到3年，還能延長(zhǎng)1年。但五六年前公安部?jī)?nèi)部就出了個(gè)決定，不許勞教3年，1到2年就夠了，實(shí)際上1年到1年半的比較多”，司法部研究室原主任王公義告訴《中國(guó)新聞周刊》。勞教時(shí)間的總體縮短，加上審批已停止近一年，這讓人們有理由相信，即便年底前將所有在教人員全部釋放，屬于提前解教的人數(shù)也不會(huì)太多。

治理思維待改

勞教走向終結(jié)的同時(shí)，關(guān)于社會(huì)治理的討論也開(kāi)始漸熱。如三中全會(huì)《決定》中提到的國(guó)家“治理體系”和“治理能力”的轉(zhuǎn)變，廢止勞教，還只是第一步。

在勞教問(wèn)題專家劉仁文看來(lái)，中央此番廢止的，只是狹義上的勞動(dòng)教養(yǎng)制度。而在小勞教外，還有諸多不通過(guò)司法程序便剝奪人身自由的制度，比如針對(duì)賣(mài)淫嫖娼人員的收容教育制度、針對(duì)未達(dá)到刑事責(zé)任年齡者的收容教養(yǎng)制度、針對(duì)精神病人的強(qiáng)制醫(yī)療制度，以及勞教所更名為強(qiáng)制戒毒所后，針對(duì)吸毒成癮者的強(qiáng)制戒毒制度。

劉仁文告訴《中國(guó)新聞周刊》，“2012年全國(guó)勞教場(chǎng)所關(guān)押的小勞教人員已經(jīng)大幅度降至5萬(wàn)多人，而關(guān)押的強(qiáng)制隔離戒毒這一類(lèi)大勞教人員就有20多萬(wàn)。”而在上述各種與勞教類(lèi)似的制度中，強(qiáng)制戒毒只是其中一項(xiàng)。“在這幾類(lèi)大勞教的適用對(duì)象中，如何對(duì)他們的合法權(quán)益給予足夠重視，將是下一步無(wú)法回避的一個(gè)議題。”劉仁文說(shuō)。

對(duì)此，中國(guó)社科院的鄧子濱強(qiáng)調(diào)：“如果上述的這些制度不被廢除，那么，已經(jīng)廢止的勞教，可能借助其中的任何一項(xiàng)死灰復(fù)燃。這一點(diǎn)，必須警惕。”

體制內(nèi)也傳出了類(lèi)似的聲音。12月6日，在廣州市中級(jí)人民法院召開(kāi)的一次媒體座談會(huì)上，廣州市政協(xié)副主席、廣州中院副院長(zhǎng)余明永表示，針對(duì)賣(mài)淫嫖娼人員的收容教育制度雖然不同于勞教，但未來(lái)也將退出歷史舞臺(tái)。

對(duì)此，廣州中院行政庭庭長(zhǎng)肖志雄解釋，認(rèn)定賣(mài)淫嫖娼人員具有難改的“惡習(xí)”才是是否對(duì)其進(jìn)行收容教育的關(guān)鍵。這與勞教制度中最受詬病的審批環(huán)節(jié)有些類(lèi)似。肖志雄認(rèn)為，勞教廢除后，輕型犯罪被歸為收容教育不太可能實(shí)現(xiàn)，而且在法律日趨完善的大背景下，一些不具有法律依據(jù)的規(guī)定被納入法治軌道指日可待。

在學(xué)者看來(lái)，法治環(huán)境變化的同時(shí)，社會(huì)治理方式也需要轉(zhuǎn)變。

清華大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)王振民向《中國(guó)新聞周刊》表示，十八屆三中全會(huì)提出，改革的總目標(biāo)是完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，這表明了國(guó)家治理方式將發(fā)生轉(zhuǎn)變。而從勞動(dòng)教養(yǎng)到社區(qū)矯正、從高墻內(nèi)到高墻外的轉(zhuǎn)換，也讓社會(huì)看到了治理模式在由封閉型管制向開(kāi)放型引導(dǎo)的逐步變化。

與此同時(shí)，法治思維也正在替代過(guò)去行政化的治理思維。當(dāng)很多人認(rèn)為治安處罰將因?yàn)閯诮虖U除而擴(kuò)大適用范圍時(shí)，多位學(xué)界及實(shí)務(wù)界人士均表示，行政法方面沒(méi)有做出任何動(dòng)作。這一點(diǎn)從側(cè)面顯示出，今后對(duì)違法問(wèn)題的追求會(huì)更多的求助于司法途徑。未經(jīng)審判即剝奪自由的行政權(quán)力，不會(huì)被再次放大。

在廢止勞教的過(guò)程中，信訪改革的信號(hào)也在不斷釋放。“2013年初已把上訪人員從勞教對(duì)象中拿走；然后，又取消了各地的信訪排名；之后，還會(huì)把信訪導(dǎo)入司法程序，并且建立終結(jié)機(jī)制。”中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授陳衛(wèi)東認(rèn)為，這種轉(zhuǎn)變也是加強(qiáng)法治的一種信號(hào)。

“其實(shí)我們正在尋找一種最適合中國(guó)的治理方式，而法治恰恰是這種最佳方式的關(guān)鍵一環(huán)。”王振民說(shuō)，“當(dāng)每個(gè)公民和行政機(jī)關(guān)都對(duì)法律抱有尊重和信仰時(shí)，我們才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的提升。”

（實(shí)習(xí)生馮琳對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）