大數據時代的西方公共管理變革

■楊光

隨著互聯網技術和數據分析技術的快速發展，政府、市場、社會各要素都呈現出和以往不同的新特征，西方公共管理模式開始變革。大數據時代的到來促使傳統政務向電子政務加速轉型，政府能夠借此提供更加優質和高效的公共服務，促進決策科學化和管理精細化。同時，大數據的發展使政府更加快速地由單向的公共服務提供向政民互動導向的公共服務提供轉型，不同組織和不同國家之間的公共管理也開始走向合作共治。

20世紀80年代以來，以英、美為首的西方國家興起了一場旨在重塑政府的新公共管理運動。在新公共管理理念下，大力引入市場機制克服政府弊端、提高公共部門效率和公共服務質量、打破單向度的科層等級指揮逐漸成為西方主流的公共管理模式。隨著互聯網技術和數據分析技術的快速發展，政府、市場、社會各要素都呈現出和以往不同的新特征，西方公共管理模式開始面臨一系列新情況，大數據時代的到來加深了西方公共管理的變革。

傳統政務向電子政務的加速轉型

新公共管理模式強調政府應提高工作效率，以有限的資源提供盡可能多的公共服務。信息技術的發展使得信息交換的速度、信息利用的頻率得到了快速提高，政府對信息資源的利用方式、利用頻率也在這個過程中發生了改變。大數據時代，政府要充分發揮政府職能，傳統的紙質文件已無法作為信息傳遞的主要渠道，以信息資源數字化和信息交換網絡化為特征的電子政務得到了比之前更快的發展。政府通過海量數據的存儲、交換和共享，實現了為公眾提供容量更大、速度更快的公共信息的目標。

美國的數據開放一直走在世界前列。美國總統奧巴馬認為：“人民知道得越多，政府官員才可能更加負責任。”在這種以信息公開促進官員責任的理念下，奧巴馬提出將把政府數據用通用的格式推上互聯網，“讓公民可以跟蹤、查詢政府的資金、合同、專門款項和游說人員的信息”。2012年5月，美國公布了數字政府戰略，提出要以信息和客戶為中心，改變政府工作模式，為公眾提供更加優質的公共服務。公眾可以隨時隨地通過任何設備來獲取政府信息和公共服務信息成為美國數字政府戰略的核心。信息技術的發展使數據開放的目標得以實現，例如美國于2014年建立了稅收方面的共享數據庫，通過該數據庫，納稅人可以查詢個人近三年的納稅記錄，更加便捷地進行抵押、貸款。除美國外，加拿大也是由傳統政務向電子政務轉型的主要代表國家。加拿大推行的“政府在線”項目旨在為公眾提供在線服務。通過整合各種分散的信息資源，對各種公共服務項目進行匯總編排，公眾能夠更加便捷地獲取公共服務資訊。

開放的數據帶來了開放的政府，從傳統政務到電子政務的快速轉變有利于構建更加開放透明的公共部門。基于海量數據的政務公開保障了公民的知情權，也為公眾提供了更全面的數據服務。把信息的力量放到公眾的手中，大數據時代的電子政務無疑有助于政府公信力的提升。

提供更優質、高效的公共服務

“服務行政”的提出改變了傳統模式下政府和公眾之間的關系。新公共管理運動以來，西方發達國家的公共部門注重以公民滿意度為導向，注重對效率的追求并實施明確的績效目標管理。堅持服務取向使政府不再是高高在上的發號施令者，而成為優質、高效公共產品的提供者。信息技術和數據分析技術的進步為更加優質、高效的公共服務提供奠定了技術基礎，政府能夠運用更先進的技術手段改變公共管理的方式，實現以往很難實現的公共服務目標。

應急管理是其中的重要內容。大數據時代，利用大空間尺度的數據庫和傳感器，政府能夠快速獲取地理、人口、災害等方面的數據，更快捷地為應災、救災奠定基礎。美國在黃石火山安裝了數百個觀測儀器，儀器觀測的數據分為常規數據和異常數據，異常數據越多，自然災害發生的可能就越大。觀測數據實時傳遞到預警系統，由預警系統進行快速甄別并通過網絡對外發布。日本“3·11”大地震后的海嘯預警也是大數據運用的典范。“3·11”地震后，美國國家海洋和大氣管理局快速發布了海嘯預警。之所以反應迅速，在于美國建立了覆蓋全球的龐大的海洋傳感器網絡。通過海洋傳感器，美國國家海洋和大氣管理局能夠及時獲取并分析大量海洋信息，促進災害預警的及時發布，為公眾的人身安全和財產轉移贏取時間。

大數據也帶來了公共服務方式的轉變，降低了服務成本。隨著數據存儲成本的降低和數據讀取速度的加快，警方能更多地存儲各種社會信息以備執法和犯罪預警使用。如洛杉磯警方將基于數據分析的“犯罪熱點圖”運用到了日常工作中，在犯罪熱點區域加強巡邏的警力，有效地降低了轄區的犯罪數量，維護了轄區的治安。

決策科學化與政民互動導向

對于政府決策而言，大數據的一個重要價值在于提供盡可能多的詳盡信息并對信息進行有效分析，促進決策科學化和管理精細化。例如，美國國防部高級研究局推動了大數據在輔助決策上的作用，通過在情報、偵查領域建立決策支持系統，推動了數據分析基礎上的決策自動化。美國一些地方政府建立了縣政工作數據系統，為減少交通擁堵、提升公共安全、資源管理等方面的公共決策提供了更全面的數據支持。德國憑借自身較高的信息化水平，通過大型基礎數據庫和地方數據庫的建設，重視在政府管理中運用數據資源服務公眾和服務決策。德國的一些州政府建立了覆蓋人口分布、地理數據、礦藏信息等領域的“中央數據庫”，并提供相應分析軟件。通過數據分析，州政府的各部門能獲得很多有價值的信息，促進了決策的科學化。

同時，大數據的發展使政府更加快速地由單向的公共服務提供向政民互動導向的公共服務提供轉變。信息交流的便捷和頻繁，讓公共部門和公眾更為緊密地聯系在一起。政府在做一項公共決策時，再也不能僅僅只考慮自身的決策偏好和執行能力，而是要深入了解公眾偏好，對公眾的政策訴求做出及時回應。大數據時代的到來使公眾在公共政策過程中變得更加積極主動，公眾對公共服務的需求被更多地納入到政府的決策視野中來。在此情景下，依賴傳統的對社會進行分析的方式已經不能完全適應時代的發展，如何利用好大數據資源，發揮網絡和信息技術的優勢，進行管理方式創新，成為政府避不開的重要話題。這種公共部門和公眾的互動導向也成為目前西方公共管理模式的新動向。

走向合作共治的公共管理變革

隨著信息溝通的便捷，不同組織之間聯系得愈加緊密，國家和社會變得越來越相互依賴。荷蘭學者瓦爾特認為：“作為治理的公共管理，遇到的主要挑戰是處理網絡狀，即相互依存的環境。”而大數據時代為處理網絡狀的環境提供了進一步的可能。

首先是政府各部門之間協作化程度得以加深，整體政府的改革趨向得以加速。網絡狀的環境和扁平化的社會要求不同的公共部門之間能夠加強合作，充分而不重疊地利用資源，以公眾需求為導向，提供無縫隙的而不是碎片化的公共服務。數據搜集和處理技術的發展能夠為部門之間降低協調成本提供信息基礎，并使進一步的部門整合成為可能。美國的交通管理局和治安管理局原是兩個獨立的部門，在一次數據分析中，他們發現治安案件發生的地點、時間和交通事故發生的案件、地點、時間有著高度重合的特征，因此兩個部門開始了聯合執勤并取得了良好的效果。

其次是政府、市場、社會合作共治的治理模式進一步深化。治理理念的出現，源于集權化和官僚制的管理手段在實踐中所出現的一系列問題。治理相對于管理而言，有著更為豐富的內涵，它既注重政府機制的使用，也注重非正式、非政府的機制在提供公共產品上的作用。從管理到治理，單一的政府主體地位被打破，取而代之的是多種公共產品供給主體的新模式。大數據時代，一些企業在數據存儲和挖掘上已經走到了政府前面。企業有著對大數據運用的天然敏感性，基于消費數據、信用卡數據挖掘的精準營銷即是一例。谷歌公司通過大數據分析成功預測流感爆發更是企業可能通過大數據分析在公共服務上發揮作用的典型案例。社會也在運用大數據參與公共管理上發揮了越來越大的作用。一個位于華盛頓的公益組織將美國聯邦政府的全部開支數據統一發布在同一個網站，使公眾能夠更好地查詢和監督聯邦政府的開支和預算。這種來自社會力量的監督對政府行為構成了有力規范。

如美國總統奧巴馬所說：“政府應該是多方協作的。各行政部門和機構應利用新的工具、方法和系統，在各部門之間、各級政府之間全面協作。此外，還要與非營利組織、企業和個人進行協作。”今天，大數據的發展正在加速這一進程。