我國農產品差價補貼試點政策評析

財政部財政科學研究所 王向陽

我國農產品差價補貼試點政策評析

財政部財政科學研究所 王向陽

農產品價格在國民經濟價格體系中處于基礎地位，涵蓋農民增收和消費者負擔兩難問題，不僅影響一國總體物價水平穩定，而且影響農業生產和居民家庭消費。繼續提高農產品臨時收儲價格，必然進一步加大進口壓力，國內收儲量將大幅增加，財政負擔將越來越重;如果不提高臨時收儲價格，則農產品價格上漲跟不上生產成本的上升，勢必影響農民增收和國內農業生產，使自給率下降。本研究對于實施農產品差價補貼政策進行了國際比較，同時對于我國大豆、棉花等農產品差價補貼試點政策嘗試進行了設計。

差價補貼;試點政策設計;“天花板”價格

一、大豆、棉花、食糖臨時收儲政策進退兩難

我國農產品臨時收儲政策是國家實施價格干預政策的重要組成部分，臨時收儲政策的實施對于農民增收、穩定市場物價等起到了一定的正面作用。但是，近年來由于我國部分重點農產品的國內價格突破了國際“天花板”價格，臨時收儲政策進退兩難。

(一)農產品價格的特殊地位。

研究表明，農產品價格在國民經濟價格體系中處于基礎地位，涵蓋農民增收和消費者負擔兩難問題，不僅影響一國總體物價水平穩定，而且影響農業生產和居民家庭消費;其價格上漲會造成低收入群體的生活困難，因而具有社會和政治的高度敏感性。同時，農產品具有外部效應、信息不對稱等特點，具備有限的非競爭性和局部的排他性等準公共產品特性。

(二)國內大豆、棉花、食糖價格突破國際“天花板”價格。

統計顯示，我國大豆庫存目前約為400萬～500萬噸，接近2012年國內產量的一半。目前進口大豆的到港價平均在4200元每噸左右，臨儲大豆收購價為4600元/噸。大豆加工企業遭受雙重夾擊，進口大豆價格低不僅壓縮了企業的利潤，收儲價格高又讓企業收不上來原糧，所以大部分企業只能選擇停產，調研表明，黑龍江規模以上88家大豆加工企業中，已有超過九成的企業停產。但農戶售糧的積極性反而增強，因價高者得之，大豆源源不斷地涌入了國儲庫。

2011年國家實施棉花托市收儲政策以來，棉花國內價格持續高于按滑準稅計算的到岸完稅價格，每噸價差達3000～6000元，棉花收儲價格從19 800元/噸提高到了20 400元/噸;但與此同時，國際棉花價格卻一路下跌到15 000元/噸。收儲以來，棉花質量反而大幅下降。為了能夠達到國家收儲等級，把高等級棉花和低等級棉花進行摻兌已經成為行業潛規則，造成企業生產和經營困難，許多棉花加工企業不愿參加國儲棉的拍賣。

2011年以來，由于國際市場食糖價格持續大幅下跌，國內價格高于國際“天花板”價格，導致大量進口不可避免。2012年進口的375萬噸食糖中，約有100萬噸左右是配額外的商業進口。2012年、2013年榨季食糖臨時收儲基礎價只能由上年的6500元/噸下調到6100元/噸，目前南寧市場食糖價格僅為5400元/噸左右(2013年5月底國家已經停止收儲)，相當一部分企業出現虧損。長此以往，制糖企業和蔗農的生產積極性必將受到嚴重影響(見表1、表2、表3、表4)。

表1 我國大豆、棉花、食糖產量 萬噸

表2 我國大豆、棉花、食糖進口統計表 萬噸

表3 我國大豆、棉花、食糖臨時收儲啟動統計 萬噸

表4 我國大豆、棉花、食糖臨時收儲價格變動 元/斤、元/噸

(三)大豆、棉花、食糖臨時收儲政策進退兩難。

繼續提高臨時收儲收購價格，必然進一步加大進口壓力，國內收儲量將大幅增加，財政負擔將越來越重;如果不提高臨時收儲收購價格，則農產品價格上漲跟不上生產成本的上升，勢必影響農民積極性和國內農業生產，使自給率下降。

以棉花為例:一方面，如果國家收儲棉花以進口棉到岸完稅價格出售，將產生巨額虧損，而且在這種情況下，除非財政巨額補貼，否則無法再提高臨時收儲價格，勢必挫傷棉農積極性;另一方面，如果按收儲成本順價銷售，由于國內的紡織企業承受不起，同時降低了我國紡織品在國際市場上的競爭力，紡織企業會更多使用進口棉花，使收儲棉賣不出去。

調研表明，2012年棉花生產總成本同比上升23%，而臨時收儲價格僅提高了3%，農民種棉凈利潤下降85%以上，棉花種植面積同比下降6.7%。2013年棉花臨時收儲價格只能維持在2012年水平，農業部預計棉花面積進一步下降5.3%。

統計顯示，我國過去兩年收儲約1000萬噸棉花，占全球庫存的60%，這相當于我國紡織業一年的棉花使用量。國家為收儲占用了2000多億元的資金，還有巨額的倉儲費用，加之每儲存一年棉花要下降一個等級的損耗費用，負擔十分沉重。

二、差價補貼的內涵與操作路徑

1.差價補貼的內涵。即按照“生產成本+合理收益”原則并考慮合理比價關系，確定不同農產品的目標價格;當市場價格低于目標價格時，政府將兩者的差價直接補貼給農民，從而保證農民的合理收益水平。

2.差價補貼的操作路徑。在操作路徑上，可根據保證農民合理種植收益的原則，充分考慮品種間收益平衡和穩定面積的生產要求，播種前由國家確定并公布目標價格水平，當實際市場價低于目標價時啟動補貼機制，按照實際面積和畝產水平核定價差總額，直接補給種植戶;當市場價高于目標價時，則不啟動該政策。

3.差價補貼的優勢和劣勢。該制度的優勢是:政府的支持與農產品市場價格脫鉤，發揮市場價格的調節作用，同時可以有效保護農民收入和生產積極性;可能的劣勢在于:需按照每種農產品的實際種植面積來核定產量和補貼，操作成本和難度較大，且屬于WTO農業協議規定的“黃箱政策”，政策空間受到一定限制。

三、差價補貼的國際比較

(一)美國農產品差價補貼政策。

美國1973年農業法提出了目標價格，即理論上合理的農產品價格，該價格最初以生產成本為基礎，加上一定的、合理的利潤，以保證農場主的收入。鑒于不同的利益集團對于生產成本具有不同的計算方法，美國1981年農業法放棄了該計算方法，修訂為在原有基礎上每年提高6%，到了1985年又根據農業生產情況降低了農產品的目標價格。

一旦市場價格低于目標價格，參加美國政府生產限制計劃的農場主即可以獲得差價補貼，補貼率為目標價格與市場價格或貸款率兩者中的較高一方之差，上述市場價格為前5個月的平均市場價格，美國1990年農業法規定為前12個月的平均市場價格。如果市場價格高于目標價格，農場主可以在市場上銷售其農產品，以現金方式歸還貸款本息;反之，如果市場價格低于目標價格而高于貸款率，農場主在市場上銷售其農產品，即可以得到政府的差價補貼(秦富等，2003)。

美國農產品目標差價補貼取決于三個因素:補貼率，又稱支付率，即單位農產品的補貼額;基準面積，即合法的播種面積;正常產量，即基準正常單產。

美國的農產品差價補貼又逐漸演變為反周期補貼，即2002年修改農業法時新增加的一種補貼制度。這種補貼制度是給每種農產品都設定目標價格，如小麥3.92美元/蒲式耳，玉米2.63美元/蒲式耳。同時，把市場價格和貸款率兩者之間的較高者加上直接補貼，作為有效價格。當有效價格低于目標價格時，反周期補貼就開始起作用。反周期補貼率等于這兩個價格的價差。該補貼與市場價格呈反向運動，當農產品價格下跌時補貼增加，反之則減少。

但這種“基于價格的反周期支付”是基于固定的產量和面積，當市場價格下降至觸發反周期支付時，補貼將不會考慮實際的產量水平，由此導致在產量下降時補償偏低，而在產量增加時補償偏高。為此，新農業法對反周期支付操作方式進行了調整，建立“基于收益的反周期支付”。當某種產品每單位實際的國民收益低于全國目標收益時，“基于收益的反周期支付”將被觸發:這能更準確地反映實際的生產和市場情況，從而保證農戶收入更穩定(見表5)。

表5 2008年美國農業法規定的各種農產品目標價格 美元

(二)歐盟農產品差價補貼政策。

歐盟農產品差價補貼常常與干預價格相聯系，當某類農產品市場價格低于干預目標價格時，生產者在市場上出售該類農產品以后，可以從歐盟設在各成員國的干預中心領取市場價格與干預價格的差價補貼，農民也可以選擇將該類農產品出售給干預中心。享受干預價格的包括14類農產品，其品種、規格和生產限額由歐盟統一規定并審核執行，費用則由共同農業基金提供。干預價格可以保證生產者收回生產成本并獲得微利，從而穩定了農民收益。

(三)日本農產品差價補貼政策。

日本農產品差價補貼計劃，是指當某些農產品市場價格低于固定的目標參考價格之時，向農民提供的差價補貼。該政策又稱補助金+穩定基金制度，日本設定某產品“合理化目標價格”，當市場自由買賣平均價格在支付生產者保證基準價格以下時，其差價額分為兩部分補償:在合理化目標價格以上的部分，由日本中央財政補給生產者;在合理化目標以下的部分，由生產者公積基金補償。

(四)巴西農產品差價補貼政策。

巴西農產品差價補貼政策又稱為期權合約補貼，即政府通過制定一個一定時期(如半年)以后的期權價格，前提是農民先購買該方面的保險。一旦到期實際市場價格高于期權價格，由政府自己出售農產品;反之，如果期權實際市場價格低于期權價格，政府則直接把市場價格與期權價格之間的差額補貼給農民，仍由農民自己出售。這不僅在一定程度上減少政府直接以保證價格收購而形成的儲備，而且穩定了農民的收入。

四、政策性差價保險制度

1.政策性差價保險制度的內涵。政策性“差價保險”制度的基本思路與農產品“差價補貼”相似，也是事先確定目標價格，由農民按照“目標價格”向保險公司投保，政府給予保費補貼;當市場價格低于目標價格時，由保險公司按照合同向農民賠付差價損失。

2.政策性差價保險制度的優勢與劣勢。與“差價補貼”制度相比，其突出優點是可以納入“綠箱政策”;主要問題在于，如果政府設定的“目標價格”偏高，則保險公司可能難以接受，如果“目標價格”低，則起不到應有的保護生產的作用;同時由于保險公司賠付涉及環節較多，操作上可能更加復雜。

五、大豆、棉花、食糖差價補貼的試點政策設計

(一)差價補貼的試點區域。

1.大豆差價補貼試點區域。黑龍江、吉林、內蒙古三省(自治區)。

2.棉花差價補貼試點區域。新疆維吾爾自治區。

3.食糖(甘蔗)差價補貼試點區域。廣西壯族自治區。

(二)補貼方式。

補貼資金撥入農戶“一卡通”。

由農發行總行專戶→農發行省級分行專戶→農發行縣級分行專戶→商業銀行→農戶。

(三)補貼標準。

按照如下公式計算:

補貼額=補貼率×基準面積×正常產量

其中，補貼率的計算要由國家和省級財政、發改、統計、物價、農業、糧食等部門會商，按照不同的產區測算各產區的目標價格和市場價格。

基準面積是指經省市縣鄉村五級統計、審核和公示的農戶實際播種面積。

正常產量即各產區標準單產。

(四)政策配套。

1.做好差價補貼試點政策的廣泛宣傳與推介。

2.借助GIS農業基礎信息系統，統計、核實、公示農戶實際種植面積。

3.在實施差價補貼的試點地區，同步暫時停止臨時收儲政策。

4.一旦市場價格大幅超過目標價格，可啟動對城市消費者的補貼政策。

［1］國家統計局農村社會經濟調查司:《中國農村統計年鑒(2012)》，中國統計出版社2012年版。

［2］秦富等:《國外農業支持政策》，中國農業出版社2003年版。