加快實施電力“走出去”戰略的思考

加快實施電力“走出去”戰略的思考

2000年隨著國家開始實施“走出去”戰略，各大發電及電網集團公司開始對“走出去”進行布局謀篇，實現了從無到有、從小到大的轉變。電力工程建設集團借助以往在國際市場上積累的經驗，開始進入國際工程總承包市場。電力設備制造企業的“走出去”也從“借船出?！敝饾u過渡到“造船出海”的發展模式。當前，世界經濟一體化的進程正逐步加快，經濟全球化是當今世界發展的鮮明特點和不可逆轉的趨勢。我國自2000年開始實施“走出去”戰略，鼓勵國內企業充分利用國內外“兩個市場、兩種資源”，通過對外直接投資、與周邊國家電力合作、對外工程承包、對外勞務合作等形式積極參與國際競爭。

（一）電力企業“走出去”的背景意義

當前，世界經濟一體化的進程正逐步加快，經濟全球化是當今世界發展的鮮明特點和不可逆轉的趨勢。我國自2000年開始實施“走出去”戰略，鼓勵國內企業充分利用國內外“兩個市場、兩種資源”，通過對外直接投資、與周邊國家電力合作、對外工程承包、對外勞務合作等形式積極參與國際競爭。在此背景下，我國電力企業紛紛開始“走出去”，具有較強的現實意義和深遠的戰略意義。

“走出去”有利于增加電力企業新的利潤增長點，提升中國電力企業國際地位和影響力。電力行業屬于自然壟斷屬性的行業，許多國家通過嚴格監管保證行業健康發展。特別是發達國家，其監管政策透明、穩定，且投資回報率明顯高于中國。國內投資者通過境外投資的回報可以反哺國內投資。同時，通過輸出管理經驗和技術，增強投資項目的收益率。在工程承包方面，幾大電力建設集團在境外的工程承包收益也高于國內水平，并且還可以帶動技術和裝備輸出。因此，“走出去”成為電力企業的實際需求和必然選擇。

與周邊國家能源電力合作，有利于與周邊國家優勢互補。一方面，周邊國家能源資源豐富，但缺乏經濟和技術能力進行開發以帶動經濟發展，而中國電力企業有經濟和技術能力幫助開發，且中國具有廣大的市場消納電力。因此，引進國外清潔的電力能源，能夠增加我國能源供應渠道，也可減輕國內能源資源開發和生態環境保護壓力。另一方面，與周邊國家進行電力聯網，可以形成國家間的電力資源互補。

加大境外電力等重要領域的基礎產業投資，將有利于國家能源外交，推動國內電力裝備“走出去”，帶動國內能源行業產業結構升級。

（二）電力企業“走出去”概況

2000年隨著國家開始實施“走出去”戰略，各大發電及電網集團公司開始對“走出去”進行布局謀篇，實現了從無到有、從小到大的轉變。電力工程建設集團借助以往在國際市場上積累的經驗，開始進入國際工程總承包市場。電力設備制造企業的“走出去”也從“借船出?！敝饾u過渡到“造船出?！钡陌l展模式。

2006年之后，隨著中國電力工業的高速發展、技術水平和管理能力的不斷提升，中國電力企業已具備了“走出去”的基礎和實力，對外投資合作取得重大進展。電力對外直接投資規模不斷擴大，據不完全統計，截至2012年底，我國主要電力企業累計實際對外投資總額約115. 64億美元，其中2012年全年對外直接投資流量70. 65億美元，相當于2006年電力對外投資的63倍。投資區域從發展中國家逐步向工業化和中等發達國家延伸。投資領域不僅包括火電、水電、輸變電、新能源，還擴大到煤炭、礦產及其他能源資源產業領域。投資方式日趨多樣，投資效益顯著提高。中國對外承包工程業務規?？焖僭鲩L，截至2012年底，主要電力對外承包工程在建合同額1008億美元，對外工程承包新簽合同額307億美元。承包方式從過去的單項承包或分包轉向EPC總承包。電力設備出口由過去的單一設備和原材料出口轉向大型成套電力設備出口，從對外工程承包轉變為技術、設計及運營管理的輸出。中國電力企業在國際上的信譽和影響力逐步上升。

截至2012年底，我國主要電力企業累計實際對外投資總額約115. 64億美元，其中2012年全年對外直接投資流量70. 65億美元，相當于2006年電力對外投資的63倍。

（三）電力企業“走出去”面臨的困難

我國電力企業“走出去”雖然取得了一定成績，但與國際同行相比，還存在一定差距：開展境外投資和股權并購起步晚，交易項目少，其海外資產額和海外收入占公司的比例還很低，海外資產額和海外營業收入在短期內難以達到跨國公司的標準，全球化程度尚顯落后。存在的困難主要有：

1、國家層面

(1) 國家缺乏系統性的鼓勵政策

黨中央、國務院已將“走出去”作為國家發展的重要戰略，制定了相應的政策條例、管理辦法和措施推動我國各類企業實施“走出去”戰略。但截至目前，我國國內沒有海外投資、國際化經營方面的立法和法律系統。缺少法律系統支撐，就無法解決“走出去”的一些根本性問題，用各種零散的政策、條例、辦法作為替代或者打補丁，只能是權宜之計，極大地降低了“走出去”的制度效能，弱化了制度的剛性作用。

在國家外交上，政府應該為企業在國際社會創造良好的海外投資環境、簽署穩固的國家間投資保障協定、牽頭并積極推動海外重大投資項目的開展和實施、整體宣傳中國、為中國企業境外投資和經營提供國家保護。在重大的項目中，一旦遇到問題，企業根本無力解決。如果國家在對外關系問題上，把重要的經濟合作納入外交，將有利于推動項目進展，也有更大防范風險保障。

(2) 政府管理流程復雜、審批效率不高

企業在“走出去”時首先遇到的是政府復雜的管理流程，主要體現在多頭審批、各自為政、效率不高、缺乏合力。我國對外投資經營項目核準程序仍不順暢。繁瑣的流程和時間消耗對企業境外抓商機和投資極其不利。在國家層面上政策過程耗時太多，各個部門又對海外投資有不同的理解，缺少統一的具有較強操作規范的政策，增加了大量不必要的成本。最重要的是，這些審批實質上是“免責程序”，對企業而言，被審批就可以免于承擔政策責任，對于政府管理部門也是如此，審批后就不用擔心責任問題。這樣的審批同支持和激勵企業“走出去”關聯不大，企業無法通過這些審批程序體驗到國家對于“走出去”的系統性支持。

此外，境外投資項目評估機制和投資監管政策不明朗，例如電網企業境外投資發電、發電企業在境外投資電網，以及電力企業開展境外資源性項目投資，在政府審批中面臨較大的彈性和不確定性。

各行政部門之間的政策也缺乏協調，各自為政，“九龍治水”，根本無法形成合力，以至于企業境外無序惡性競爭的案例頻發。

在中國國際貿易促進委員會近幾年開展的“中國企業對外投資現狀及意向調查”中，受訪企業普遍認為在對外投資時，希望簡化投資管理程序的企業占受訪企業的55%。

(3) 雙重征稅，稅負較重

中國企業“走出去”，至少要面臨東道國和居住國的所得稅。發展中國家目前公司所得稅的稅率很多都高過中國。我國稅法采取抵免法來避免雙重征稅，只有當我國與東道國簽訂的稅收協定中有稅收饒讓條款時，享受到東道國稅收優惠的國內企業才可以獲得中國的稅收饒讓。但中國政府與近百個國家和地區簽訂的《避免雙重稅收協議》宣傳和落實不夠，也缺乏專門針對“走出去”而設置的一定種類、一定年限、一定行業和一定幅度的稅收優惠，企業“走出去”的稅負還比較重。

企業在“走出去”時首先遇到的是政府復雜的管理流程，主要體現在多頭審批、各自為政、效率不高、缺乏合力。

(4) 政策性融資有限，融資成本高

國家控制外匯信貸規模，審批程序復雜，審批時間較長。電力企業經常要通過自有資金、政策性銀行、境外融資、境內發債、商業貸款等組合融資，但自有資金有限，政策性銀行審批程序繁瑣而且額度有限，境內發債和商業貸款成本過高，融資成本抵消了電力企業“走出去”產生的利潤，影響了電力企業“走出去”的積極性。

目前中國電力企業境外投資和工程承包的主要資金來源由自有資金、政府政策性待援和商業銀行貸款組成。對于一些海外業務占比大的電力企業來說，自有資金和政策性貸款規模比較小，如中國進出口銀行和國家開發銀行提供的融資額度都非常有限，不能滿足電力企業海外投資的需求，一般只能依靠商業貸款，但商貸的利率太高，極大地擠占了電力企業境外投資獲得的利潤，削弱了電力企業“走出去”的積極性。這和發達國家的商業貸款利率形成鮮明的對照，目前西方主要發達國家的利率維持在較低的水平，如美國0. 25%，英國0.5%，歐元區0.75%，澳大利亞3%。

除了高利率外，商業銀行貸款亦存在很大的問題，全球授信體系還不完善，還不能向客戶提供全球性金融服務，企業境外子公司并不能利用母公司的信譽和授信額度，母公司也無法為其境外子公司在中國商業銀行境外分支機構進行擔保。

最后，中國的資本市場不成熟，制約了企業的跨國經營，跨國經營僅靠自有資金和貸款很難滿足需求。由于我國資本市場的缺陷，這些“走出去”電力企業無法借助資本市場獲得融資，有時不得不借助國際財團和境外資本市場，結果是“肥水流到外人田”。

(5) 保險機制不健全

企業從事跨國經營，面臨著較大的政治、經濟等風險。目前，我國政府的對外投資促進體系還不完備，在對外投資風險擔保等方面的制度建設上還幾近空白。長期以來，我國企業幾乎是在沒有任何保障的情況下獨自承擔對外投資的政治和經濟風險。西方發達國家政府為鼓勵本國企業“走出去”，往往通過提供優惠的政策，建立必要的對外投資保障體系和保險制度，簽訂雙邊投資保護協定和避免雙重征稅協定等措施來保護本國投資者的合法權益，鼓勵和引導企業開展跨國投資經營。目前承擔海外投資保險的機構只有中國出口信用保險公司一家，政策宣傳不到位，保險覆蓋率不夠。

目前我國出口保險對出口及對外投資的支持力度與發達國家有很大的差距（中國3%-5%，韓國14%，英國45%，日本50%）。由于我國只有中國出口信用保險公司從事這方面業務，缺乏競爭性，非商業化經營，出口信用保險總體規模小，抗風險能力不強。

(6) 國內專業化社會服務系統不夠發達

中介組織在跨國并購中扮演著重要的角色，主要為企業海外并購提供法律、財務、稅收、金融、擔保、信息、人才、知識產權鑒定和認證、國際商務、投資情報、資信調查、項目評估等方面的服務。由于目前中國尚未建立發達的中介組織體系，中介業務基本被海外中介機構壟斷，電力企業“走出去”所需的專業法律、會計、評估和咨詢等中介服務，一般需要支付高昂的費用聘請海外機構。

(7) 缺乏專業化的行業協調者，惡性競爭時有發生

國有企業與日俱增的對外投資不僅加劇了國際市場的競爭，而且在國有企業之間也形成了嚴酷的競爭。中國電力企業之間缺乏協調，相互競爭和降價，無法形成海外“兵團”。盡管有關政府部門對“走出去”電力企業進行審批，但卻未對于海外同一項目進行投資的兩個或多個中國企業進行協調，避免相互降價等“窩里斗”行為，削弱了中國電力企業“走出去”的整體實力。

2、海外障礙

后金融危機時期，海外雖對中國資金存在迫切需求，但面對一擁而上的中國資金，又存在不安。如對資金需求迫切的歐盟就有著復雜的政治障礙以及對中國投資的挑剔。

(1) 東道國的政治曲解和政治動蕩

與非國有企業相比，國有企業雖然有龐大雄厚的資金、人力、技術等豐富資源，但東道國常常把國有企業和政府聯系在一起，把企業行為看成是政府意圖，把企業戰略當成政府戰略。2005年我國中海油收購優尼科失敗，其中最主要原因就是美國方面過于強調所謂的“國家安全”、“國有公司”和“政府補貼”。目前中國的境外電力投資主要集中在發展中國家，有些東道國政治環境復雜多變，甚至政局不穩，對于中國“走出去”企業造成巨大的威脅，也是“走出去”電力企業面臨的最大難題。

(2) 東道國的惡意限制和準入壁壘

西方國家為了重振傳統制造業而采取了“再工業化”戰略，將會推進一系列保護和扶持本國傳統制造業的政策措施的出臺，如實行貿易保護、限制中國企業并購等，這對中國產業國際競爭力的提升無疑會有影響。例如，美國運用技術貿易壁壘，如各種技術法規、技術標準、質量認證等手段來限制中國產品進口，以達到保護本國生產商利益的目的。此外，美國和法國先后提出以征收“碳關稅”的方式應對氣候變化的主張，其目的就是要借此對中國、印度等主要發展中國家設置綠色壁壘，通過懲罰性關稅實施貿易制裁。

許多國家與地區普遍實施的專業執照或企業許可、人員注冊資格制度，對電力施工企業的進入有著很強的技術性壁壘。同時，許多電力施工企業對國際標準體系和技術質量要求不甚清楚，對投資國的法律和市場信息了解不深入。如果未按照招標文件的合同要求履行，將增加成本，難以獲得利潤。

(3) 東道國法律法規不健全、政策不透明、政府效率低下

中國電力企業在境外投資面臨著發達國家的高門檻，發展中國家的政治不穩定和效率低下的問題。我國境外電力項目集中的發展中國家法律法規不夠健全，雖然東道國普遍鼓勵和歡迎來自境外的投資，出臺了一些優惠政策，甚至是投資法律，但缺乏具體的可操作的細節。此外，政府辦事效率低下，申請手續繁瑣、周期長，普遍存在“潛規則”。

有些東道國政府管理能力弱，加之官員是普選出來的，需要維護選民的利益。在運營過程中，特別是綠地項目的施工過程中，當地人常因征地賠償、就業等問題對工程進行干擾、阻撓，而地方官員偏袒勒索，移民局官員、警察、軍隊刁難事件時有發生。

(4) 東道國工程配套能力差，管理和技術人員缺乏

東道國一般在電力設計、施工和運營領域基礎薄弱，沒有電力行業相關的技術標準和規范。當地的施工、設備、供貨能力也較弱，增加了承包商的風險。

東道國一般對外商在當地雇傭工人的數量作出規定，但當地施工工人、施工管理和監理人員在專業技能、專業配置和工作經驗上往往不能勝任，增加了項目成本和施工難度。

3．企業自身障礙

電力企業國際化戰略和實施能力有待完善和提高，同世界500強中的西方電力企業如EDF、E.ON、Enel等公司相比，我國

2014.03.DQGY 16的電力企業國際化戰略的制定還不夠專業，缺乏創立國際品牌及專利的意識等；管理理念和機制落后或者將國內的管理模式應用到國外，缺乏全球化戰略意識和現代化經營管理手段，在經營理念和方法上都無法適應國際競爭的需要；缺乏清晰的戰略規劃；技術創新和研發的能力相對較低；國際化人才缺乏；風險識別和管控能力需加強；社會責任意識不足；相關標準規范未與國際接軌；管理模式不能兼容；設計和工程咨詢分割；信息渠道不夠暢通；企業現有結構不適應全球化競爭格局。

（四）有關建議

1、建議調整和完善支持電力企業“走出去”的金融、財政、稅收、外匯、保險及管理政策

金融政策方面：一是建議擴大對“走出去”電力企業的政策性優惠貸款規模和支持力度。二是放寬貸款條件，降低銀行的貸款利率，從而降低企業融資成本，減少“走出去”電力企業負擔。三是創新融資方式，增加融資渠道，減少對“走出去”電力企業融資束縛和限制，使其能夠通過如政策性優惠貸款、自有資金、發行債券、商業貸款、海外貸款和債券融資、以及其他金融創新工具等手段進行融資。

財政政策方面：政府財政應該加大各種補貼的力度，建議進一步擴展現有補貼類型下的年限及范圍。一是貸款貼息，建議在項目主合同和貸款合同約定期間內，按照實際發生的貸款利息的50%予以貼息；貼息范圍由僅限于境內法人企業對外的貸款延伸到境外投資項目貸款。二是突發事件補貼，建議對涉及處置境外突發事件的所有直接費用給予補貼，包括交通費（包機）、協調費（贖金、公關）、差旅費、護照費、簽證費、國內人員臨時出國的費用和境外人員的安置費用，可設定為人均補貼標準或者按照資產保全價值的一定比例給予補貼。三是建議增加人民幣升值導致匯率損失的補貼。建議對每年凈結匯的外匯部分的匯率損失給予補貼。四是建議加大國際業務的稅收補貼。鑒于對外工程總承包對國內產品出口拉動效果明顯，對由于承包工程帶動的設備、產品采取“征多少退多少”的鼓勵政策，以提高中國企業的國際競爭力。

稅收政策方面：目前，中國政府對企業海外直接投資經營提供的稅收優惠措施包括出口退稅、稅收減免、稅收限額抵免和稅收饒讓等，為了鼓勵電力企業“走出去”，建議中央和地方應加大對企業“走出去”的支持力度，為企業制定專項稅收減免政策，實行境外投資損失準備金制度和海外投資收入稅收減免制度。目前，境外電力回送中國項目流轉稅稅負遠遠高于境內電力項目。建議針對電力回送等項目出臺專項稅收減免政策。同時盡可能擴大與我國簽訂雙邊稅收協定國家范圍，避免雙重征稅，降低項目稅負，增加企業利潤，調動企業境外投資的積極性。

外匯政策方面：進一步放寬“走出去”電力企業跨國經營的外匯管制。一是放寬母公司向境外子公司或者投資項目放款的資格條件限制，為向境外子公司或者項目貸款提供便利。在審批程序上，可根據境外公司或者項目的經營規模，給其國內母公司核定一定的外匯額度，由銀行在額度內直接辦理資金匯兌，不再設置其他門檻。二是推進人民幣雙邊或多變的互換協議，推進企業海外項目人民幣結算業務，降低中國企業匯兌風險。

保險政策方面：我國對外投資保險制度還處于起步階段，建議：一是增加保險覆蓋面，對外投資保險制度不僅涵蓋政治風險，還應包括金融、法律等風險。二是增加海外投資保險的適合的承保機構，完善海外投資保險政治風險的承保范圍。三是降低保險費率。

管理政策方面：建議簡化境外投資管理流程，加快推進對外投資從以核準制為主向備案制為主的管理方式轉變，為企業對外投資合作提供便利。

2、建議擴大中國能源外交的內涵，提升中國電力企業“走出去”的國家戰略地位

政府應牽頭推進中國電力企業在周邊國家大力建設電源點和跨境輸電項目。由中國政府牽頭，規劃并積極推動湄公河次流域開發、中緬水電合作、中俄電力合作、中蒙電力合作以及中國一中亞電力合作等重大能源電力項目群。中國政府應從國家戰略高度重視這些電力項目群的開展和推進，應作為中國能源外交的最核心內容之一。

政府應大力推進中國電力企業在發展中國家開展電力投資、建設和經營活動。近年來，非洲、亞洲、南美州的多數發展中國家政治相對穩定，經濟穩步提高，能源電力短缺成為這些國家經濟發展的瓶頸。中國政府應該利用如中非論壇等重要外交合作機制推進中國電力企業“走進”那些需要電力投資和開發的發展中國家，并以電源點建設和輸電線路建設為契機，推進中國工業園區和貿易區在這些國家的建立。

政府財政應設立推動對重點國家和能源資源勘探和能源政策、法規的研究專項基金。建議政府相關部門進一步擴大前期勘察設計和可研階段費用支出的補貼范圍和比例。政府設立專項基金加強中國品牌、中國電力品牌、中國電力標準等的國際宣傳力度。

3、建議政府加強對外投資合作規劃引導和信息服務

政府應加快境外國別（地區）產業投資規劃研究，出臺相應的海外產業規劃指南；提供境外政策、投資環境等信息；加快建設境外風險預警體系，指導企業及早應對風險。政府應利用其外交優勢建立全球政局動蕩風險預警系統，定期發布全球范圍內國別政治動蕩風險指數或者風險預警報告，提示其他相關風險，為中資企業提供準確的情報，引導企業加強風險防范，以減少“走出去”電力企業可能的損失，保障電力企業境外投資的安全。

4、建議政府應指導中國企業以聯盟合作的形式一起“走出去”

建議在國家有關政府部門指導下，加強中央企業之間的聯合，充分發揮各自優勢，以企業集團軍聯盟形式“走出去”，增強國家產業規模實力和國際影響力。電網企業的走出去，可以帶動相關設備制造企業以及發電企業一起走出去。在發展中國家圍繞電源點建設，積極促進海外貿易區。目前對于發展中國家而言，電力供給成為其發展的瓶頸，解決好能源供應問題，可以帶動中國企業聯合出行，圍繞電源點開展全方位的合作，通過建立貿易區帶動中國企業走出去。

（本文節選自《中國電力工業改革與發展熱點問題研究》，文章題目為本刊自擬。）