實施沂沭泗水資源統一管理的緣由與成效

鄭胡根

（淮委沂沭泗水利管理局 徐州 221000）

實施沂沭泗水資源統一管理的緣由與成效

鄭胡根

（淮委沂沭泗水利管理局 徐州 221000）

實施沂沭泗統一管理在于確立了一種管理體制，即由沂沭泗局作為沂沭泗流域主要河道、湖泊和樞紐統一管理的主體，組織、協調各相關方建立協作協商機制，形成團結治水、共同管水合力，實現水安全和水資源管理效益最大化，服務流域社會經濟發展。

一、沂沭泗流域水資源概況

沂沭泗流域（水系）由沂河、沭河和泗運河三個水系組成，流域面積7.96萬km2，行政區劃跨蘇魯豫皖四省15個市，79個縣（區），人口總量5710.65萬。歷史上沂沭泗河是淮河下游最大支流，現在沂沭泗水系已自成一體形成獨立流域，與淮河干流水系以廢黃河為界，與中運河、徐洪河和淮沭新河互聯互通。

根據《淮河流域綜合規劃（2012-2030年）》中最新數據資料：沂沭泗河區是淮河流域4個水資源二級區之一，分為南四湖區、中運河區、沂沭河區和日贛區4個三級區。沂沭泗流域多年平均降雨量788.4mm，多年平均水資源總量210.8億m3，可利用總量122.5億m3，可利用率58.1%。其中：地表水資源量142.6億m3，可利用量71.6億m3，可利用率50.2%，地下水資源量（不重復補給量）68.2億m3。

二、實施沂沭泗水資源統一管理的緣由

1.水的自然屬性和客觀存在所決定

水作為一種自然資源，以流域為單元構成一個統一體，水資源開發利用相互影響，航運、灌溉、發電、供水、水產養殖、改善環境等功能特性相互聯系，客觀存在的水循環的統一性和持續性都表明對水的問題要統籌考慮、統一規劃；流域水資源統一管理具有水管理的整體性和系統性，符合水流動的自然屬性，能更好地協調對水資源和水環境的保護。

2.發揮工程互聯互通整體功能的客觀要求

新中國成立之初，根據“蘇、魯兩省兼顧，治泗必先治沂，治沂必先治沭”“沂沭分治”的原則，蘇魯兩省1949年開始實施“導沭整沂”“導沂整沭”工程，拉開了沂沭泗水系治水序幕；1972年開始啟動沂沭泗河洪水“東調南下”工程；2003年后，全面實施并完成了大規模的沂沭泗河洪水“東調南下續建”工程。沂沭泗河經過65年三大階段的治理，形成了“河河相連、河湖相通、樞紐關聯、蓄泄兼籌”的整體工程體系，綜合水利功能完備，具有鮮明的“整體性、綜合性、平衡性、互聯互通性”特點，這是實施水資源統一管理的基礎條件和客觀要求。

3.充分利用和優化配置水資源的必然選擇

沂沭泗流域屬于缺水地區，資源型缺水和工程性缺水以及水質型缺水并存。人均水資源總量370 m3，是淮河流域人均467 m3的4/5，不足全國人均2100 m3的1/6，多年平均河道內外總缺水量18.5億m3。沂沭泗水系降水時空分布不均勻，一方面防汛安全壓力大，另一方面水資源開發利用難。實行統一管理與調度、科學管控洪水，是最大限度化洪水為資源，實現水資源充分利用和優化配置的必然選擇。

4.化解省際水事糾紛的現實需要

沂沭泗地區水利糾紛復雜、尖銳，在不同階段、不同區域呈現不同特點，但主要還是圍繞防洪安全、資源利用與配置、污染防治等關鍵因素形成。1980年以前，沂沭泗地區，尤其是南四湖周邊，省際水事矛盾多發、頻發，水事糾紛面廣量大，具有“系統性、整體性和全面性”特征。二十多年里經常引發大規模沖突，造成人員傷亡。這些水事矛盾與糾紛不但造成人心不安、社會不穩、發展受限，客觀上也造成各級政府不寧，不得不花大量的精力和時間來處理糾紛矛盾。但區域層面協商以及中央政府的協調都難以從根本上解決問題，化解或者緩解沂沭泗地區省際水事矛盾，更為直接和有效的措施就是實施沂沭泗統一管理。

5.履行法定職責之所在

（1）國務院決定實施沂沭泗統一管理并明確主要任務

1981年國務院148號文明確：“國務院原則同意水利部《關于對南四湖和沂沭河水利工程進行統一管理的請示》”（以下簡稱《請示》），“南四湖和沂沭河地區，由于多年來不斷發生水利糾紛，影響該地區的安定團結和生產發展，對水利工程實行統一管理是很有必要的”。水利部《請示》作為該決定的重要組成部分，明確指出“二十多年來，蘇魯兩省邊界附近的南四湖和沂沭河地區，水利矛盾不斷發生”，“根本的問題，還是因為這個地區的水利問題，關系到兩省人民的切身利益，必須統一規劃，統一管理，才能較好地處理各種矛盾”；“對主要河道、湖泊和樞紐實行統一管理和調度運用”。

對照國務院決定可以正本清源——

國務院要解決的問題是當時業已存在、長期難以解決和影響穩定與發展的沂沭泗地區省際水利糾紛，并為此建立長效機制——實施沂沭泗統一管理。解決沂沭泗地區省際水利糾紛是目標，實施沂沭泗統一管理是路徑與手段。國務院決定中所指的“水利矛盾”、“水利問題”是全面、系統和整體的；所指的“水利工程”與批轉的水利部《請示》中“主要河道、湖泊和樞紐”是對應和一致的，都是包含河道、湖泊本體和水體在內的完整“水利工程”內涵。不能將其曲解和演繹為脫離河道、湖泊本體和水體的“堤防、水閘工程”，若如此，就模糊了沂沭泗地區水利糾紛產生根源與本質，不符合國務院決定的要求與精神。而且，僅靠管理“堤防、水閘工程”，根本無法化解復雜尖銳的省際水利糾紛以及導致糾紛發生的深層次水利問題與矛盾。30多年的統一管理實踐也說明水資源管理是沂沭泗統一管理的有機組成部分，也是必不可少的重要組成部分。

（2）政策法規進一步授權與確權

新《水法》確立了國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制，指的是二者應圍繞水資源管理整體目標分工協作，避免重疊管理和越位、錯位替代管理。《水行政許可實施辦法》《取水許可和水資源費征收管理條例》《取水許可管理辦法》，都對流域管理機構的取水許可發證、年審作了明確規定。《取水許可和水資源費征收管理》對流域管理機構及地方的水資源管理權限進行了劃分，明確指出流域管理機構負責所管轄流域范圍內取水許可制度的組織實施和監督管理。

1992年水利部批復：“為加強沂沭泗水系河道、湖泊、樞紐工程及水資源的統一管理，經研究同意將‘沂沭泗水利工程管理局’更名為‘沂沭泗水利管理局’”。該批復在管理內容與范疇上國務院148號文的批復要求保持一致，沒有實質性的變化，只是進一步明晰“對主要河道、湖泊和樞紐實行統一管理和調度運用”由水工程和水資源兩個方面組成。2012年新批準的沂沭泗局“三定方案”進一步細化了沂沭泗局水資源管理職責職能。

三、實施沂沭泗水資源統一調度管理的主要成效

1.最大限度化洪水為資源，支撐流域社會經濟發展

沂沭泗地區是資源性缺水地區，江蘇和山東是我國兩個經濟大省，經濟社會的高速發展對水資源的需求必然加大，蘇北和魯西南地區水資源缺口明顯，地下水超采嚴重。因此，沂沭泗局充分發揮統一管理優勢，利用水系互通和工程互聯有利條件，在確保防洪工程安全的同時，適度承擔風險，科學調度，最大限度化洪水為資源。僅南四湖和駱馬湖和河道工程汛末蓄水量，多年平均值在30億m3以上，統管30多年調蓄的水資源量近1000億m3，為流域內社會經濟的發展提供了強有力支撐。

此外，還分別于2001年、2004年、2005年和2013年4次實施較大規模“引沂濟淮”，累計向淮河下游地區調送水資源超過20億m3，為該地區工農業和生態用水提供了重要保障。

2.積極協調，強化監管，維護流域水生態環境安全

1980年以后，水污染問題在一定程度上已是淮河治理的重要問題，沂沭泗地區也不例外。1999～2004新沭河下游石梁河發生3起特大污染死魚事故；2007年7月2日老沭河污水進入新沂河，造成沭陽縣城水源受污，20萬人用水受到影響；2008年和2009年邳蒼分洪道兩度遭受砷污染，危及大運河和駱馬湖水質安全。除日常監管外，每當發生重大水污染事件，沂沭泗局主動配合并充分利用自身管理的工程手段和資源條件，通過合理調度水資源，減少污染區域的蔓延，稀釋被污染水避免危害擴大，有效維護了流域水環境安全。

2002年南四湖地區發生了百年一遇特大旱情，在主汛期上、下級湖相繼干涸，12月28日實施南四湖生態應急補水，歷時86天累計補入下級湖水量1.1517億m3（其中入上級湖5072萬m3），挽救了已遭受嚴重損傷的湖區生態。2014年南四湖地區旱情嚴重，7月28日下級湖水位30.77m，低于最低生態水位0.28m，部分湖區湖底裸露干裂，8月5日再次實施對南四湖進行生態應急調水，歷時20天共調入下級湖水量8069 萬m3，水位上漲0.44m，湖區生態環境明顯改善。兩次生態調水，沂沭泗局一方面積極參與、主動配合調水方案制定與執行，同時承擔著整個調水入湖過程及其后續的水資源監管工作，確保了應急生態調水目標的實現。

3.有效化解水事糾紛，促進流域團結治水

統管以后，流域省際間水事糾紛大幅度減少，30年內由蘇魯省際水事糾紛直接引起沖突的事件不到10件，一方面得益于區域間協作，更得益于實施沂沭泗統一管理對團結治水的促進。

首先，流域水利統一規劃、科學規劃是流域整體利益最大化的前提，也是取得共識、促進團結治水的最大公約數。沂沭泗流域治理三大階段——“導沭整沂”與“導沂整沭”“東調南下”“東調南下續建”，成功之處就在于統一規劃與科學規劃。其次，統籌建設，兼顧平衡，是落實規劃，化解糾紛的工程條件。沂沭泗流域治理無論是在防洪保安還是資源開發利用上，始終貫穿著流域統籌、上下兼顧、省際平衡、兩兩相對的對等、平衡原則。通過三個階段建設，尤其是“東調南下續建”工程的全部完成，使得統一管理工程措施和運用手段更加完善。再則，統一管理與調度運用是實現公平合理、保障各方利益訴求的有效保證，在防洪保安、水資源調蓄、水污染防治、生態保護等方面取得的巨大效益，有效化解主要由利益糾紛而引發的水事矛盾根源。

水資源是流域治水與管水的核心，在沂沭泗流域實施水資源統一管理有其歷史必然性和現實必要性。鞏固和擴大統一管理成效與成果，一方面需要充分總結和運用已有經驗；一方面則需要進一步在凝聚共識、完善制度、明晰事權、健全機制及生態建設等方面取得突破■