國際氣候談判中的南北矛盾

李 強

(天津外國語大學 涉外法政學院，天津 300204)

國際氣候談判的分歧主要表現為發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間的矛盾。由于世界各國在發(fā)展水平、環(huán)境稟賦、文化背景以及需求偏好各方面存在差異，導致各利益行為體在發(fā)展訴求、氣候立場和政策選擇上也有所不同，進而導致發(fā)達國家與發(fā)展中國家的利益沖突，并在歷史責任、發(fā)展權、現實義務、應對途徑等問題上產生了分歧。

1 溫室氣體減排的責任承擔問題

應對全球氣候變化的根本途徑在于溫室氣體減排，因此，如何衡量發(fā)達國家和發(fā)展中國家的相對義務，如何為各締約方以量化的形式確定限排或減排的具體目標，成為全球氣候變化談判中的核心問題［1］。

發(fā)展中國家強調歷史責任。自工業(yè)革命以來的200年內全球溫室氣體的排放的絕大部分來自發(fā)達國家，至今大部分溫室氣體仍存留在大氣中，并持續(xù)不斷地通過累積效應對今天的氣候產生影響。這一不可辯駁的事實表明，發(fā)達國家的累積排放致使發(fā)展中國家的溫室氣體排放權受到了侵占，如果要求發(fā)達國家和發(fā)展中國家承擔同樣的責任，就意味著對發(fā)展中國家的不公平。即便從現實責任來看，發(fā)達國家的溫室氣體的年排放量依然占到了全球排放總量70%以上，遠遠超過發(fā)展中國家。發(fā)展中國家仍然沒有獲得真正公平的碳排放權，排放公平的原則沒有得到保障。所以，發(fā)達國家應該而且必須主動率先承擔起溫室氣體減排責任，確定具體的溫室氣體減排目標，為應對氣候變化問題做出貢獻。

發(fā)達國家以地球是人類共同的家園，應對氣候變化是人類共同的責任為借口，回避歷史責任，強調現實責任的重要性。發(fā)達國家辯解說，當前發(fā)展中國家，特別是中國和印度等發(fā)展中大國的溫室氣體排放已經占到了很大份額，因此發(fā)展中國家也有責任進行減排，否則便有違公平原則，無法實現真正的全球減排。發(fā)達國家甚至把中國等發(fā)展中大國接受具體減排指標作為自己參與全球減排的前提條件。發(fā)達國家強調，在歷史責任界定問題上，發(fā)達國家在早期碳利用模式中，不僅形成了碳經濟地圖，而且形成了碳排放的政治利益集團。如果讓現在的政府承擔過多的責任，為歷史還債，在國內政治上將面臨阻礙。即便發(fā)達國家承諾某種減排義務，但發(fā)展中國家的“搭便車”行為會抵消發(fā)達國家實施減排帶來的收益［2］。因此，發(fā)達國家認為，公平有效的國際氣候制度必須建立在全球參與、共同減排的前提之上，發(fā)達國家和發(fā)展中國家應該承擔共同的責任。

歷史責任是發(fā)達國家與發(fā)展中國家的矛盾焦點之一，發(fā)展中國家為了維護公平和自身發(fā)展的正當權益，在國際氣候變化談判中始終將歷史責任原則作為與發(fā)達國家開展外交斗爭的重要武器之一。以77 國加中國組成的發(fā)展中國家陣營堅持發(fā)達國家率先承擔量化減排義務的主張，拒絕發(fā)達國家提出的發(fā)展中國家也要承擔具體減排指標的要求。發(fā)展中國家指出，在工業(yè)化進程中，發(fā)達國家作為先行者免費獲得了碳排放產權，并將其轉化為投資和科研優(yōu)勢。而作為后入者的發(fā)展中國家在不公平的國家競爭格局中如果再承擔減排溫室氣體排放造成的付費成本，發(fā)展將面臨更不利的局面。就發(fā)展中國家自身來說，經濟發(fā)展水平低下、科技水平落后、人口眾多等結構性因素決定了發(fā)展中國家在現階段接受硬性減排指標就等于限制了發(fā)展空間。同時，發(fā)展中國家普遍存在地區(qū)之間發(fā)展不均衡、分配差距過大等現實問題，人文發(fā)展需求尚未得到滿足的社會階層迫切需要一定的發(fā)展規(guī)模來保證收入、就業(yè)和基本消費。

在發(fā)展中國家長期斗爭和努力下，“共同但有區(qū)別的責任”原則在里約地球首腦會議上被確立為處理發(fā)達國家與發(fā)展中國家關系的基本原則，從而為溫室氣體排放義務界定問題提供了法律基礎?！堵摵蠂鴼夂蜃兓蚣芄s》“注意到歷史上和目前全球溫室氣體排放的最大部分源自發(fā)達國家，發(fā)展中國家的人均排放仍相對較低”，所以“各締約方應當在公平的基礎上，并根據他們共同但有區(qū)別的責任和各自的能力，為人類當代和后代的利益保護氣候系統(tǒng)?！惫s特別強調:“發(fā)達國家締約方應當率先對付氣候變化及其不利影響”。公約同時指出:“發(fā)展中國家在全球排放中所占的份額將會增加，以滿足其社會和發(fā)展需要”。公約的上述相關規(guī)定確認了發(fā)達國家對溫室氣體減排應付主要責任的總體原則，并對發(fā)展中國家的合理發(fā)展權給予了保障。《京都議定書》在“共同但有區(qū)別的責任”原則基礎上做出了實質性規(guī)定，為附件Ⅰ國家制定了總體減排5.2%的總體目標，并對發(fā)達國家制定了各自的具體減排指標。議定書沒有要求發(fā)展中國家承諾硬性減排指標，只是要求發(fā)展中國家制訂自愿的溫室氣體減排目標。為了鼓勵發(fā)展中國家參與全球溫室氣體減排，議定書引入了清潔發(fā)展機制，希望通過這一靈活機制使發(fā)達國家和發(fā)展中國家都從減緩氣候變化中獲益，實現實質性的全球溫室氣體減排。京都機制以法律的形式對發(fā)達國家和發(fā)展中國家在溫室氣體減排的義務上給予了澄清，對全球碳排放權實現了相對公平的再配置，將國際氣候合作推向了一個高潮。然而，京都機制并未得到真正的貫徹，發(fā)達國家以發(fā)展中國家沒有承擔減排指標為借口，拖延履行議定書的規(guī)定，美國甚至以主要的發(fā)展中大國沒有參與這一減排行動為由退出了議定書。在巴厘島會議上，“共同但有區(qū)別的責任”原則再次得到確認，會議重申經濟社會發(fā)展和消除貧困是發(fā)展中國家“首要的和壓倒一切”的優(yōu)先解決問題，呼吁支持發(fā)展中國家采取減緩氣候變化的國家行動，在限制溫室氣體排放增長或減少排放的同時，促進可持續(xù)發(fā)展和促進更清潔的增長。［3］

2 減緩和適應問題

減緩和適應是人類應對氣候變化挑戰(zhàn)的兩條主要途徑。《聯合國氣候變化框架公約》的目標中已經提到解決氣候變化問題的目標之一就是要使“生態(tài)系統(tǒng)能夠自然地適應氣候變化”。所謂“適應”，根據IPCC 第三次評估報告的定義，就是自然或人類系統(tǒng)對新的或變化的環(huán)境的調整。對氣候變化的適應，就是自然或人類系統(tǒng)為應對現實的或預期的氣候刺激或其影響而做出的調整，這種調整能夠減輕損害或開發(fā)有利的機會。各種不同的適應形式包括預防性適應和應對性適應，個體性適應和集體性適應以及自發(fā)性適應和計劃性適應。［4］

減緩和適應是人類對氣候變化所作出的兩種類型的政策響應，二者盡管在關系上具有互補性，可以相互替代，具有獨立性或競爭性，并且在特征和尺度上存在差別，但由于氣候系統(tǒng)的慣性，不管減排措施的規(guī)模有多大，適應措施都不可或缺。在已經發(fā)生的氣候變化面前，誰都必須學會適應。氣候變化的減緩和適應具有某些共性，兩者都對社會能力提出要求，均與社會和經濟發(fā)展有著密切關系。應對氣候變化涉及一些關鍵因素，如氣候風險的程度、社會的自然和人為資本資產、人力資本、機構以及收入等。這些關鍵因素將塑造一個社會的減緩和適應能力。支持可持續(xù)發(fā)展的政策可以做到與提高減緩和適應能力的政策相匹配，從而令其對自然系統(tǒng)和社會經濟系統(tǒng)產生協同影響。

然而，回顧國際氣候談判與合作進程，國際社會對于減緩氣候變化問題的關注遠遠超過對適應氣候變化問題的關注，適應問題在很大程度上被忽視了。造成這種局面的表層原因是國際社會普遍認識到減緩氣候變化是解決氣候變化問題的根本途徑，因此制定全球減排的國際氣候合作機制理應受到普遍的重視。從深層原因來看，則是源于發(fā)達國家和發(fā)展中國家對氣候變化問題認識上的分歧導致了適應問題長期得不到應有的重視。發(fā)達國家更強調減緩氣候變化，因為發(fā)達國家大多處于地理位置優(yōu)越地區(qū)，自然條件相對優(yōu)越，加之發(fā)達國家普遍科技水平較高，在適應氣候變化能力方面相對容易，有能力把氣候變化對生產和生活造成的損害降低到較低的水平。發(fā)達國家主張“環(huán)境主義”的生態(tài)觀，認為氣候變化的關鍵是由此導致的環(huán)境污染和生態(tài)系統(tǒng)退化，是人類對大自然所作出的錯誤行為招致的后果。人類僅僅是在生活方式方面受到了氣候變化的潛在威脅，而自然環(huán)境卻是氣候變化的直接受害方。因此，評價氣候變化政策應該將減少人類對大自然的傷害作為主要衡量標準，減緩氣候變化應該是首要選擇。發(fā)展中國家更關心適應氣候變化問題。發(fā)展中國家普遍對氣候變化的適應能力較弱，對氣候變化的脆弱性較大，敏感度較高。發(fā)展中國家總體發(fā)展水平較低，更傾向于“人類主義”的觀點，把氣候變化視作關乎人類福利的大事。在這種觀點下，發(fā)展中國家更愿意把人類而非大自然看做是氣候變化傷害的對象，人類的生活方式乃至生存都籠罩在氣候變化的威脅之下。溫室氣體具有滯留性特征，在大氣中可以存留幾十年到幾百年，減緩氣候變化要在一定時間之后才會收到成效。不管全球減排力度有多大，氣候系統(tǒng)中的已經存在的增暖也無法在短期內消除，發(fā)展中國家不得不面對和適應已經出現的氣候變化。由于在當前的國際氣候談判中發(fā)達國家掌握著話語主導權，減緩問題的地位一直重于適應問題，《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》就深刻地反映出這一點。

國際社會對于解決氣候問題應堅持減緩和適應并重逐步做出了回應，認識到只關注減緩氣候變化還不夠，如何適應氣候變化同樣重要。中國在《中國應對氣候變化國家方案》中明確指出:“適應氣候變化是應對氣候變化措施不可分割的組成部分。過去，適應方面沒有引起足夠的重視，這種狀況必須得到根本改變。國際社會今后在制定進一步應對氣候變化法律文書時，應充分考慮如何適應已經發(fā)生的氣候變化問題，尤其是提高發(fā)展中國家抵御災害性氣候事件的能力?！保?］英國經濟與社會研究委員會(Britain’s Economic and Social Research Council)主席弗朗西絲·凱恩克羅斯(Frances Cairncross)指出:“相對于減緩氣候變化的努力，人們對制定適應氣候變化政策的重視程度遠遠不夠，這是一個錯誤”。［6］

自2002年《聯合國氣候變化框架公約》第八次締約方大會開始，適應氣候變化問題成為國際氣候談判的重要議程。在2007年達成的“巴厘島路線圖”中，適應和減緩、技術、資金機制被確立為國際氣候合作的四大基石。IPCC 第三次評估報告開始探討適應問題，明確指出應對氣候變化要通過減緩和適應兩條途徑。但直至IPCC 第四次評估報告發(fā)表，減緩方面的科學研究進展比較大，適應方面的研究論文仍舊不多，針對全球適應成本和效益的綜合估算有限。［7］

發(fā)達國家和發(fā)展中國家在適應氣候變化問題上的矛盾的實質是適應的公平問題。減緩氣候變化是為了降低未來氣候變化的影響程度，適應氣候變化則是通過對氣候變化做出反應，減少不利影響造成的危害，也就是降低脆弱性。適應氣候變化的公平要求在國際氣候談判中必須考慮各國對氣候變化的歷史和現實責任。由于發(fā)展中國家更易遭受氣候變化的不利影響，對氣候變化的負脆弱性較大，發(fā)達國家必須對發(fā)展中國家為此付出的額外成本進行補償。根據國際救援組織樂施會的報告，聯合國幫助世界上最貧窮國家適應氣候變化的專門基金迄今只從富裕國家籌集到6 700 萬美元，這一數字甚至少于美國人每月花在購買防曬油上的花費。樂施會估計，發(fā)展中國家適應氣候變化每年至少需要500 億美元。［8］

貧窮國家已經和正在為富裕的工業(yè)國家的發(fā)展買單，后者的發(fā)展導致了全球氣候變化，而這種變化卻加劇了貧窮國家的食物和水資源短缺等問題。現有的公約和議定書的國際機制沒有實現減緩和適應氣候變化之間的平衡，發(fā)展中國家因氣候變化承擔的額外成本沒有得到任何制度保障下的補償。在構建后京都國際氣候機制時，國際社會必須把如何公平地補償這種額外成本作為重點問題予以確定，以維護發(fā)展中國家的合理權益。［9］否則，發(fā)展中國家在缺乏激勵機制的情況下，將很難提起參與國際氣候機制的熱情，在策略選擇上極易采取搭便車的策略。

3 可持續(xù)發(fā)展領域的南北矛盾

里約會議最重要的成果是在全球建立起一個以“里約精神”為基礎的新型伙伴關系。“里約精神”的核心是遵循公平的原則，通過全球伙伴關系促進全球可持續(xù)發(fā)展，以解決全球生態(tài)環(huán)境危機。

在國際氣候合作中，各國的成本支出表現為應對氣候變化的責任承擔問題。責任承擔的公平性是國際氣候談判的核心問題。在國際氣候談判中，成員之間承擔的責任越公平，其對于合作的態(tài)度就越積極。［10］公平的含義主要包括:第一，共同但有區(qū)別的責任原則，這主要是針對發(fā)達國家和發(fā)展中國家的發(fā)展程度差異提出的要求。應對氣候變化問題關系到全人類利益，每個國家都負有不可推卸的責任。但是考慮到歷史和現實的具體情況，每個國家應該承擔有區(qū)別的責任，這是可持續(xù)發(fā)展所倡導的公平性原則的具體反映。《聯合國氣候變化框架公約》中明確規(guī)定:“氣候變化的全球性要求所有國家按照根據其共同但有區(qū)別的責任和各自的能力及其社會和經濟條件，盡可能開展最廣泛的合作，并參與有效和適當的國際應對行動。”依據此原則，發(fā)達國家有義務率先采取行動并向發(fā)展中國家提供資金和技術以提高其減緩和適應氣候變化的能力。第二，公平包含人均平等的含義。根據可持續(xù)發(fā)展理念，每個人都有平等享用大氣資源的權利，國際社會不能把發(fā)展程度高低和貧富狀況差異作為分配大氣資源的基礎。在全球變暖問題上，發(fā)達國家主張溫室氣體減排必須全球參與，尤其是發(fā)展中大國如中國、印度等國家必須承擔強制性減排份額，以此作為發(fā)達國家承擔具體減排份額的前提條件。發(fā)展中國家強調，一國的排放權等于國家人口與世界人均排放權的乘積;國際氣候談判必須建立在人均能源消耗和人均溫室氣體排放的基礎之上。如果單純根據國家排放總量按比例減排，勢必對發(fā)展中國家的發(fā)展造成嚴重傷害，威脅到其生存排放。這種形式上的公平違背了可持續(xù)發(fā)展的公平原則，造成了個人發(fā)展權利實際上的不平等。第三，國家能力不同貢獻亦應不同。公平并非意味著任何國家都要做出相同貢獻。與發(fā)展中國家相比，發(fā)達國家對氣候變化的脆弱性和敏感性相對較低，無論在資金還是技術上都擁有更高的應對氣候變化的能力?；謴秃途S持氣候系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展是世界各國的共同責任，能力高的國家應該做出更大的貢獻，這對能力較低的國家參與合作可以起到示范和激勵作用。發(fā)達國家理應兌現承諾，向發(fā)展中國家提供資金和技術支持，幫助發(fā)展中國家提高減緩和適應氣候變化的能力，維持其可持續(xù)發(fā)展。否則，發(fā)展中國家在資金和技術雙重缺乏的情況下，極易在國際氣候合作的博弈中采取不合作的立場。

然而，“里約精神”并沒有轉化為行動，沒有貫徹到氣候談判的進程之中。在國際政治經濟關系中，可持續(xù)發(fā)展領域的矛盾已經日益成為南北矛盾的主要表現形式，也成為發(fā)展中國家在國際氣候談判中引燃分歧的主要動因。造成這種局面的主要原因有以下幾點:

第一，官方援助出現大幅度下降。里約會議上發(fā)達國家承諾向發(fā)展中國家提供新的和額外的援助，但會議之后發(fā)達國家提供的援助卻逐年出現下降的趨勢。聯合國在2008年一份名為《建立全球伙伴關系，實現千年發(fā)展目標》的報告中指出，近年來，發(fā)達國家對外援助不斷下降，2006年減少4.7%，2007年則進一步減少8.4%。2005年，發(fā)達國家提供的發(fā)展援助僅占國民生產總值的0.33%，遠低于發(fā)達國家在1970年聯合國發(fā)展籌資大會上承諾并在里約會議上重申的將國民生產總值的0.7%作為向發(fā)展中國家提供的官方發(fā)展援助(ODA)的目標。目前，全面履行“蒙特雷共識”的發(fā)達國家僅有丹麥、盧森堡、荷蘭、挪威和瑞典5個國家。［11］

第二，發(fā)達國家在環(huán)保技術轉讓，特別是環(huán)境無害化技術(EST)轉讓方面幾乎毫無進展。發(fā)達國家，特別是大型跨國公司的母國以保護知識產權、技術轉讓要依靠市場機制為借口，拒絕向發(fā)展中國家進行技術轉讓。由于資金短缺，不能及時獲得先進技術，發(fā)展中國家積極參與氣候合作的熱情受到極大的挫傷。

第三，發(fā)達國家在生產方式和消費方式上沒有重大改變，可持續(xù)發(fā)展模式沒有系統(tǒng)地建立起來。發(fā)達國家為獲取急需的原材料資源和能源，企圖取消某些環(huán)境政策的約束，不可持續(xù)的生產模式沒有根本改觀，高能耗的排放仍在繼續(xù)。在消費方式上，奢侈消費帶來的奢侈排放有增無減。美國在氣候談判中甚至公開聲稱在改變美國消費方式上沒有談判的余地。

第四，受經濟水平所限，發(fā)展中國家對環(huán)境問題的重視程度不夠。欠發(fā)達國家除債務危機的重負外，不良的投資環(huán)境引發(fā)的外國投資減少和官方援助的削減，令其無暇顧及環(huán)境問題。即便是發(fā)展較快的發(fā)展中國家在人口增長、城市化和工業(yè)化的壓力下，環(huán)境問題依然無法取代發(fā)展在優(yōu)先順序中的首要地位。［12］

4 結語

減緩氣候變化，防止全球變暖是國際社會面臨的共同挑戰(zhàn)，雖然國際社會已經認識到國際合作是解決這一挑戰(zhàn)的必然選擇，但在如何減少溫室氣體排放和各國應該怎樣確定義務承擔問題上卻矛盾叢生，遲遲不能形成有效的實施機制。究其原因，是因為溫室氣體減排不僅將對各國經濟發(fā)展產生重大影響，而且牽涉到國家之間責任與義務的界定和利益關系的調整。各國在國際氣候談判中對于溫室氣體排放空間的訴求勢必演化為利益相同或相近的國家和集團同其他行為體之間的斗爭、妥協與合作，形成各種國際氣候博弈格局?！堵摵蠂鴼夂蜃兓蚣芄s》和《京都議定書》確定的國際氣候機制的重點都在于強調減緩氣候變化的溫室氣體減排，發(fā)展中國家關注的適應問題、技術轉讓和資金問題沒有受到足夠的重視，因此可持續(xù)發(fā)展的公平原則沒有得到制度保障。在后京都氣候談判中，這3個問題成為建立后京都機制的重要組成部分，體現了發(fā)展中國家在應對氣候變化進程中最為迫切的利益訴求。如果這些問題能得到公平、妥善地解決，無疑會增加發(fā)展中國家參與氣候談判的積極性，極大地擴大國際氣候機制的全球性和權威性。

［1］陳迎，潘家華，莊貴陽. 防范全球變暖的歷史責任與南北義務［J］.世界經濟，1999，(2):62.

［2］陳紅波，蔣天文. 溫室氣體減排的國際政治博弈［J］.世界經濟與政治，2005，(10):60.

［3］黃勇. 巴厘島路線圖期待破繭［N］. 中國環(huán)境報，2007－12－13.

［4］IPCC Working Group III:Climate Change 2001［R］. Mitigation，Cambridge University Press，UK，2001.

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［7］羅勇. 適應氣候變化是現實的選擇［N］. 人民日報，2007－07－10.

［8］樂施會報告顯示:富國在幫助窮國適應氣候變化上太吝嗇［EB/OL］. 中國氣候變化信息網，http://www.ccchina.gov.cn/cn/NewsInfo.asp?NewsId=11774，瀏覽時間:2012－10－7.

［9］陳迎. 適應氣候變化的公平問題［N］. 氣候變化通訊，2003－08－04.

［10］張海濱. 中國在國際氣候變化談判中的立場:連續(xù)性與變化及其原因探析［J］.世界經濟與政治，2006，(10):42.

［11］聯合國呼吁發(fā)達國家加緊兌現發(fā)展援助承諾［EB/OL］. 中青 在 線 新 聞，http://news.cyol.com/content/2008－ 09/05/content _2346481.htm，瀏覽時間:2012－10－23.

［12］王偉中. 國際可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略比較研究［M］. 商務印書館，2000:29－32.