競爭性選擇地質調查項目經費監(jiān)督管理研究

王 蔚，張志敏

(1.中國地質調查局，北京 100037；2中國國土資源經濟研究院，北京 101149)

為提高地質礦產調查評價專項資金使用效益，公開、公平、公正地選擇項目承擔單位，中國地質調查局自2011年引入公平競爭機制，進行制度創(chuàng)新，競爭性選擇地質調查項目承擔單位。十八屆三中全會進一步提出要使市場在資源配置中起決定性作用，積極穩(wěn)妥的推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置；由于自然或政策原因導致處于壟斷狀態(tài)的行業(yè)，要逐步推廣政府購買服務[1]。按照新的會議精神，中國地質調查局(以下簡稱地調局)對其負責組織實施的地質調查項目，將加強市場化競爭機制引入，逐步通過合同、委托等方式競爭性擇優(yōu)選擇地質調查項目承擔單位。通過市場化的競爭方式擇優(yōu)選擇地質調查項目承擔單位的地質調查項目簡稱優(yōu)選項目[2]。因此隨著地質調查項目運行機制的變化，亟需加強優(yōu)選項目經費監(jiān)督管理研究。

1 地質調查優(yōu)選項目及其經費監(jiān)管現(xiàn)狀

1.1 地質調查項目優(yōu)選基本情況

地調局對地質調查項目承擔單位的選擇方式主要以計劃委托為主，為完善地質礦產調查評價專項工作制度，自2011年始對具備競爭條件的項目采用競爭方式選擇項目承擔單位，即地質調查項目優(yōu)選。地質調查項目優(yōu)選指項目工作區(qū)域清楚、目標任務明確、主要工程手段和實物工作量具體的前提下，擇優(yōu)選擇項目承擔單位的過程；其工作方式是自上而下的選拔，具體工作流程為：根據(jù)國家對礦產資源的需求，地質調查項目主管部門明確地質調查工作內容、編制項目計劃、公告優(yōu)選項目、備選單位競標、專家評議、確定項目承擔單位、合同簽訂。項目承擔單位的優(yōu)選是參照工程建設項目招投標方式來確定的，屬于優(yōu)秀工作方案選擇模式型。

根據(jù)中國地質調查局官方網站信息，地質調查項目優(yōu)選工作自2011年開展以來，已經完成項目優(yōu)選500多個，3年共涉及優(yōu)選項目經費超過30億元，今年新增項目承擔單位約100多家。從發(fā)展趨勢上看，優(yōu)選項目數(shù)量與資金總量都在逐年增加。按照中共中央有關通知，服務性項目要推進和完善政府采購工作，加強政府采購范圍的要求[3]。地質調查項目優(yōu)選的范圍與規(guī)模將不斷擴大。

1.2 優(yōu)選項目經費監(jiān)管現(xiàn)狀

優(yōu)選項目的經費監(jiān)管目前實行合同化管理。按照優(yōu)選項目合同規(guī)定，優(yōu)選項目經費監(jiān)管的主要負責單位為簽訂優(yōu)選項目合同的甲方，即項目委托方，包括地調局及其二級管理機構。地調局主要負責監(jiān)督檢查其二級管理機構的監(jiān)管工作。二級管理機構主要負責其管轄范圍內的優(yōu)選項目經費監(jiān)管工作，包括經費的撥付，經費的中期使用審查，經費的決算審核等工作。優(yōu)選項目合同的乙方為項目承擔單位，主要職責為按照合同規(guī)定接受項目委托方的監(jiān)管，嚴格按照國家有關財務會計制度及委托方的有關要求對項目支出單獨進行會計核算和成本核算，并編報年度項目財務決算；在項目完成后，編制項目經費使用情況總結報告，并通過項目委托方的驗收[4]。

目前中國地質調查局及其二級管理機構對優(yōu)選項目的監(jiān)管基本延續(xù)了地質調查項目的監(jiān)管方式。按照地質調查項目管理制度及程序對優(yōu)選項目承擔單位進行監(jiān)管。優(yōu)選項目的經費撥付流程為優(yōu)選項目年度預算經財政部批準下達后，由項目委托單位按照中央財政國庫撥款的進度分批按照一定比例的項目經費支付給乙方，即項目承擔單位。待項目結束后，項目承擔單位提交的項目成果經委托方驗收質量合格，項目承擔單位按照有關規(guī)定提交成果資料后，撥付剩余比例的項目余款。

地質礦產評價專項屬于國家財政專項，其管理辦法中對資金的使用有著嚴格規(guī)定。由于目前新增優(yōu)選項目承擔單位數(shù)量較多，類型復雜，單位性質與經濟管理方式也各有不同，導致項目委托方對項目經費監(jiān)管的難度逐年增大。因此如果繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的地調項目管理模式，將可能造成經費管理人員疲于應付，也可能造成項目監(jiān)管成本日益增加。

2 優(yōu)選項目經費監(jiān)管存在的問題

2.1 經費監(jiān)管難以遵循通用模式

地質調查項目優(yōu)選作為地質調查項目承擔單位選擇方式的一種，優(yōu)選項目具有地質調查項目的一般屬性，理論上應按照地質調查項目通用財務管理制度對其進行監(jiān)管。在地質調查項目承擔單位優(yōu)選工作開展之前，地質調查項目承擔單位一般是按照計劃委托的方式下達給具有豐富地質工作經驗的地勘單位或地質院校。地質調查項目管理制度比較復雜，監(jiān)管環(huán)節(jié)較多，包括不定期的上級單位組織的專項檢查,財政部門和項目主管單位組織的質量抽查、績效考評、效益審查和單位內部組織的進度、質量、安全、經費跟蹤檢查等十多項監(jiān)督檢查。但自優(yōu)選項目開展以來，從統(tǒng)計和調查情況來看，2012年華北地區(qū)有兩家中標單位為企業(yè)性質，華東地區(qū)自2012年競爭性選擇工作開始，也將近6家中標單位為企業(yè)性質。自此企業(yè)性質單位開始承擔地質調查項目，從2012年始其承擔地質調查項目工作時間較短，缺乏承擔地質礦產調查評價專項的地質調查項目的經驗，對地質調查項目管理環(huán)節(jié)不清晰，對地調局相關經費監(jiān)管制度不熟悉。因此按照通用的地質調查項目財務管理制度通行辦法對優(yōu)選項目經費進行監(jiān)管，難度較大。

2.2 經費監(jiān)管缺乏政策依據(jù)

隨著地質調查項目優(yōu)選工作的不斷開展,優(yōu)選項目承擔單位的數(shù)量也在逐年激增，如華北地區(qū)2013年優(yōu)選項目單位數(shù)量已高達60多家，其中還包含跨區(qū)優(yōu)選項目承擔單位。按照目前地質調查項目管理制度的規(guī)定，優(yōu)選項目承擔單位的經費管理，共設置了專項資金預算管理單位,地調工作主管單位,項目委托單位，地方財政部門,省國土資源管理部門,項目承擔單位的上級主管部門和負責人、財、物管理的地勘單位等多個管理層次[5]。多層多頭的交叉管理將造成項目經費監(jiān)管體系混亂，管理跨度大，也將會增加優(yōu)選項目經費管理難度。由于目前仍未出臺明確的優(yōu)選項目經費監(jiān)管制度，各級管理機構缺乏具體政策依據(jù)和明確的監(jiān)管流程作為指導，各優(yōu)選項目承擔單位缺乏明確的規(guī)章制度作為行動規(guī)范，這將導致優(yōu)選項目經費安全無法得到有效保證。由于我國地質調查項目的工作周期一般為三年，優(yōu)選項目工作至目前為止已經開展四年，因此自2011年開始實施的優(yōu)選項目面臨項目結題，急需明確的經費結算原則及辦法進行指導。

2.3 經費使用缺乏激勵機制

目前地調局對優(yōu)選項目的經費監(jiān)管是遵循一般地質調查項目的經費監(jiān)管方式進行。按照《國土資源調查專項資金管理暫行辦法》規(guī)定：項目經費若有節(jié)余,只能用于批準的地質調查工作,不得用于彌補單位事業(yè)費不足,不得用于建立各種基金等。一般地質調查項目經費監(jiān)管方式主要注重項目經費使用過程的合規(guī)性與合理性[6]。根據(jù)問卷調查統(tǒng)計，項目承擔單位普遍反映，優(yōu)選項目經費管理主要以堵為主，缺乏疏導,具體表現(xiàn)為只有約束性條款,沒有激勵措施和績效考核的導向機制，對項目實施過程中項目承擔單位如節(jié)約使用經費，是否會有獎勵以及何種獎勵，并沒有明確規(guī)定，易導致項目經費浪費現(xiàn)象發(fā)生。同時項目質量評價與經費使用情況評價，以及與經費節(jié)約使用情況關聯(lián)度低，易導致項目承擔單位迅速高效完成項目的積極性下降。優(yōu)選項目若按照傳統(tǒng)地質調查項目管理制度進行監(jiān)管，不適應于當前的地質調查項目優(yōu)選模式，不利于提高地質工作成果，不利于提高項目經費監(jiān)管效率。

3 加強優(yōu)選項目經費監(jiān)管的建議

優(yōu)選項目是地質調查項目管理機制創(chuàng)新部分，做好優(yōu)選項目承擔單位加強經費規(guī)范化管理是保證優(yōu)選項目開展的重要保障。

3.1 加快完善優(yōu)選項目經費監(jiān)管體制

在總體上，建立與完善優(yōu)選項目經費監(jiān)管制度，實現(xiàn)統(tǒng)籌管理。政策制定方面，研究制定《優(yōu)選項目經費監(jiān)督管理暫行辦法》，明確對優(yōu)選項目的經費監(jiān)管程序，為優(yōu)選項目經費監(jiān)管提供政策依據(jù)。為即將面臨結題的優(yōu)選項目，提供竣工決算方式與依據(jù)；技術指導方面，制定相對完善的經費監(jiān)管細則、經費使用標準，規(guī)范項目經費的安排、使用、核算等管理行為；監(jiān)管職責方面，建議明確賦予優(yōu)選項目管理部門的統(tǒng)籌協(xié)調職能，主要負責指定相應的制度保障措施、協(xié)調措施和程序等，明確優(yōu)選項目管理方與項目承擔單位的各自職責范圍與承擔任務；政策宣傳方面，建議加大對優(yōu)選項目經費驗收與監(jiān)管政策宣傳，特別針對首次承擔優(yōu)選項目的企業(yè)性質單位，進行重點關注，加強推廣力度。

3.2 完善優(yōu)選項目經費監(jiān)管流程

建議優(yōu)選項目經費監(jiān)管工作按照如下步驟開展：第一步簽訂合同。優(yōu)選項目合同作為經費管理工作的依據(jù)，要明確合同雙方的職責和義務。優(yōu)選項目合同主要由項目委托方與項目承擔單位簽訂，項目委托方依照合同規(guī)定對項目承擔單位經費使用情況進行監(jiān)管；第二步中期檢查和專項檢查。由項目委托方負責組織經濟監(jiān)審專家小組對項目實施過程中經費使用情況進行抽查，并根據(jù)抽查情況形成檢查意見，項目承擔單位要按照檢查意見進行限期整改；第三步財務決算。會計年度終了，項目承擔單位編制年度決算表上報給項目委托方，由項目委托方對其年度決算進行審查；第四步財務驗收。優(yōu)選項目財務驗收主要分為兩種方式。一是專家驗收，這種方式適用于局屬單位、已通過地調局能力建設評估的省級公益性地質調查隊伍、高校、中央管理的行業(yè)地勘單位及其直屬隊伍，由項目委托方組織經濟專家對項目承擔單位經費使用情況進行驗收。二是中介審計機構驗收，適用于第一種驗收方式之外范圍的單位，主要由項目承擔單位聘請具有資質的中介審計機構對其項目經費使用情況進行驗收，然后由中介機構出具審計報告，提交項目委托單位核準。

3.3 建立內外結合的經費監(jiān)管機制

優(yōu)選項目經費監(jiān)管要實行外部監(jiān)督與內部控制相結合的機制。外部監(jiān)督主要通過建設優(yōu)選項目經費監(jiān)管信息系統(tǒng)，改善優(yōu)選項目經費監(jiān)督管理的技術手段的方式。在實施優(yōu)選項目經費監(jiān)督的過程中，通過對經費預算編制、經費執(zhí)行及財務審計等基礎信息的系統(tǒng)分析和對重點對象的調查研究，可以針對一些經費配置、使用中突出的問題，加強節(jié)點監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)和糾正存在的問題。同時建立信用管理機制，地調局及其各級管理機構應對項目承擔單位、項目負責人、中介審計機構和經費監(jiān)督審查專家在優(yōu)選項目經費管理及使用過程的信譽度進行評價與記錄。內部控制主要通過加強項目承擔單位內部建設實現(xiàn)，加強項目承擔單位經費使用合規(guī)性、合法性意識的培養(yǎng)，對項目承擔單位加強政策宣傳力度，鼓勵項目承擔單位制定相關財務管理制度，定期對財務管理人員進行培訓，搭建財務管理信息系統(tǒng)平臺，提高項目承擔單位自身財務管理水平。

3.4 實行中介機構統(tǒng)一化管理

隨著政府財政預算公開化、透明化程度的提高，社會監(jiān)督將發(fā)揮更大作用。為了在優(yōu)選項目經費監(jiān)管中引入社會監(jiān)督力量，除中央和地方公益性事業(yè)單位之外的優(yōu)選項目承擔單位，在項目結束時需聘請獨立的中介審計機構，如會計師事務所，進行財務驗收。即項目承擔單位以自費的方式，聘請會計師事務所對其承擔的優(yōu)選項目進行財務審計。按照市場經濟規(guī)律，優(yōu)選項目承擔單位自費聘請中介機構進行審計，將使兩者之間產生一定的利益關聯(lián)度，易發(fā)生中介機構與項目承擔單位勾結的現(xiàn)象產生，將對財務審計結果的真實性與可靠性產生影響。為實現(xiàn)優(yōu)選項目經費監(jiān)管的公平性與真實性，各級經費管理機構應對中介審計機構所實行資質管理，對能夠獨立、公平、公正的完成項目經費審計工作的會計師事務所發(fā)放資質證書，每三年進行一次資質審查，實行入庫管理[7]，以此保障中介審計機構的獨立性和財務驗收報告的有效性。

3.5 研究探索結余資金處理

在參考科技經費財務管理制度、國家基礎測繪財務管理制度與中央地勘基金經費管理制度基礎上，建立優(yōu)選項目質量與經費節(jié)約使用相掛鉤的獎勵機制，提出以下三種方式：一是優(yōu)選項目承擔單位完成項目既定工作量之后，如果在達到了項目合同規(guī)定工作量的基礎之上，同時降低了地質勘查成本，實現(xiàn)優(yōu)選項目經費結余，項目承擔單位可以按照現(xiàn)有執(zhí)行的地勘行業(yè)財務管理制度自行進行分配[8]。二是優(yōu)選項目竣工結算與財務驗收后，如果在完成項目設計經費總數(shù)標準后，仍有項目經費結余(含負結余)，則項目結余可留歸項目承擔單位統(tǒng)籌安排使用。對項目經費結余可按照7∶3比例進行分配，經費結余的70%作為地勘發(fā)展基金，剩余的30%作為獎勵基金留給項目承擔單位。項目承擔方如因特殊情況導致工作量未完成或被終止，這種情況所形成的結余資金按資金來源渠道退回[9]。三是已完結的優(yōu)選項目的結余經費，如果不超過項目總經費的10%，經上級財政管理部門同意后可以轉為項目承擔單位的事業(yè)基金[10]。

4 結語

為進一步優(yōu)化資源配置，提高地質調查專項資金使用效益，提升地質調查項目成果質量，提高地質調查項目承擔單位工作積極性，中國地質調查局自2011年開展競爭性選擇地質調查項目承擔單位工作。這項工作自開展以來，由于項目承擔方式、承擔單位性質等發(fā)生變化，導致傳統(tǒng)地調項目管理模式無法應用于優(yōu)選項目經費管理。因此，為實現(xiàn)優(yōu)選項目經費的有效監(jiān)管，必須采取從制度上建立優(yōu)選項目經費監(jiān)管體制，從流程上完善優(yōu)選項目經費監(jiān)管程序，實行內外結合的經費監(jiān)管，加強對中介審計機構的管理，建立經費結余獎勵機制等措施。

[1] 中國共產黨第十八屆中央委員會.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013:3-20．

[2] 中國地質調查局．中國地質調查局競爭性選擇地質調查項目承擔單位管理辦法(試行)[Z]．中地調發(fā)〔2011〕119號，2011.

[3] 財政部．關于推進和完善政府服務項目政府采購有關問題的通知[Z]．財庫〔2014〕37號，2014.

[4] 中國地質調查局．中國地質調查局地質調查項目管理辦法(試行)[Z]．中地調發(fā)〔2011〕18號，2011.

[5] 雷鳴，武蘋，史貽芳.淺談地質調查項目管理[J].中國國土資源經濟，2006(9)：27-30.

[6] 劉開江，鄭敏，于紹強.地質調查項目經費監(jiān)督管理研究[J].中國國土資源經濟，2012(9)：46-48.

[7] 科技部科研條件與財務司，財政部教科文司.科技經費財務管理制度匯編(2012)[M].北京：科學技術文獻出版社，2012:11-18．

[8] 新疆維吾爾自治區(qū)財政廳.關于印發(fā)《自治區(qū)地質勘查基金項目竣工資金結算和竣工財務決算管理暫行辦法》的通知[EB/OL](2002-06-01)[2014 05-15].http://www.xjcz.gov.cn/75.

[9] 內蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳.內蒙古自治區(qū)關于印發(fā)地質礦產勘查項目和資金管理辦法[Z].內政辦字〔2004〕149號，2004.

[10] 財政部.財政部關于印發(fā)《基礎測繪經費管理辦法》的通知[Z].財建〔2001〕923號，2001.